30 лет назад Россия сделала конституционный выбор в пользу федеративного устройства. Страна стала федерацией с самой большой территорией и самым большим количеством субъектов федерации (регионов) в мире. Это был выбор стратегического характера, то есть долгосрочный. Сегодня Россия формально остаётся федерацией, однако реальный характер отношений между Москвой и регионами не отвечают федеративным принципам. В случае демократических реформ федерализм, безусловно, станет одним из их важнейших элементов. Однако путь реформ федерализма чрезвычайно сложен и чреват серьёзными рисками и издержками. Чтобы разработать эффективную стратегию реформ, обсуждать эти риски и издержки необходимо до начала реформ, а не когда они уже начались. Policy paper Ирины Бусыгиной, профессора политологии, приглашённого исследователя Центра Дэвиса в Гарвардском университете и специалиста в области федерализма и регионалистики, – попытка такого обсуждения.
В начале 90-х годов выбор федерализма был предопределён характером политического процесса в России: слабостью национального центра, который превратился в поле битвы между президентом Борисом Ельциным и Верховным советом, и нарастающей хаотической децентрализацией, пионерами которой выступили сильные этнические регионы, прежде всего Татарстан и Башкортостан. В этих условиях перспектива территориальной дезинтеграции страны по сценарию Советского Союза выглядела вполне реальной, поэтому первоочередной задачей Ельцина стало подписание соглашения с регионами, которое хоть в какой-то степени могло гарантировать их лояльность. Таким соглашением стал Федеративный договор, подписанный в 1992 г.
Конституция 1993 г. закрепила федеративные принципы и институты. В стране сложилась очень необычная ситуация: Конституция создала крайне сложную асимметричную федерацию с большими полномочиями федеральной (центральной) власти, которыми президент Ельцин (под которого Конституция, собственно, и писалась) в силу потери популярности и глубокого структурного кризиса в стране воспользоваться не мог. В стране нарастала неконтролируемая политическая и экономическая децентрализация; Москва утрачивала рычаги воздействия на регионы. Самой страшной угрозы удалось избежать: страна не распалась. А реформы федерализма в 90-е предъявлялись Западу как свидетельство построения новой демократической России.
С приходом к власти президента Владимира Путина ситуация коренным образом изменилась: федеральный центр резко усилил свои позиции. Путину удалось воспользоваться Конституцией, написанной «под Ельцина». В этот момент возникло (по крайней мере теоретически) окно возможностей для реформы, которая привела бы отношения центра и регионов в состояние, описываемое как «сильный центр – сильные регионы» (что и требуется для подлинно федеративных отношений). Однако Путин пошёл по пути разрушения федерализма 90-х. Важно, что основной задачей была не столько реформа федерализма, сколько удаление из правящей коалиции региональных элит посредством резкого понижения степени их политической автономии. Удовлетворительного ответа на вопросы, как Путину удалось так быстро сломать «ельцинскую» систему федерализма и почему губернаторы, которые были в то время депутатами Совета Федерации, сами проголосовали за понижение своего же политического статуса, до сих пор нет (по крайней мере, я такие ответы не нашла).
Возможность постепенного выправления перекосов федерализма (я считаю, что она была до конца 90-х годов) была утрачена вместе с надеждами на демократизацию России. В стране была построена модель авторитарного федерализма, успешно работающая на задачу политического выживания инкумбента (президента) и упрочения его популярности. Эта модель доказала свою устойчивость к кризисам и стрессам – как в ходе пандемии COVID-19, так и в ходе войны в Украине (на август 2023 г.). Более того, при Путине территория России приросла новыми регионами – аннексированными в 2014 г. у Украины Крымом и Севастополем и четырьмя оккупированными украинскими регионами, торопливо присоединёнными в 2022 г. по результатам «референдумов» и не имеющими границ (границами является линия фронта).
Подчеркну: история федерализма в постсоветской России имеет поистине драматический характер. Из гордости демократов и витрины российских реформ федерализм превратился в один из важнейших инструментов, работающих на сохранение путинского персоналистского режима.
Структура текста выглядит следующим образом. В первой секции я обсуждаю то, насколько федерализм в принципе допускает реформы. Вторая секция знакомит с основными чертами нынешней модели авторитарного федерализма в России. Третья секция объясняет значение фактора политического режима для реформ федерализма. Далее я последовательно обсуждаю опасности федерализма для демократических реформ, политические условия, поддерживающие федерализм, и особенности выбора модели демократического федерализма. В заключении я подвожу некоторые итоги.
Полный текст policy paper в pdf доступен по ссылке.