«Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления» – так начинается Конституция Российской Федерации. Ни демократии, ни правовой основы, ни республиканизма в 2023-м на российских просторах почти не видно. А что с федеративным устройством? Александра Гармажапова, президент фонда «Свободная Бурятия», обобщает мнения и предложения экспертов, существующие на сегодняшний момент, рассказывает, как в Конституцию попало слово «федеративное» и как могут выглядеть разные аспекты взаимоотношений центра, регионов и населяющих их народов. Проект «Рефорум» неоднократно обращался и будет обращаться к теме федерализации (точнее, рефедерализации) России – и программная беседа с Александрой доказывает, почему говорить о ней не менее важно, чем о демократических реформах.
— Александра, Россия – это федерация?
— Россия – это унитарное государство с центром, которому регионы подотчётны; нет даже иллюзии их самостоятельности.
— В ФРГ и США федерализация шла снизу, в России сверху: в Конституции 1993-го сразу закрепили 89 субъектов. Почему Россия стала федерацией по крайней мере на бумаге? Были альтернативы?
— Полагаю, никто не собирался создавать в России полноценную федерацию.
Я беседовала об этом с известным украинским журналистом Виталием Портниковым, который закончил МГУ и в 90-е работал репортёром в Москве. Он присутствовал на Съезде народных депутатов РСФСР, когда принималась конституционная статья о наименовании государства. По его словам, никто не собирался называть страну Российской Федерацией. Демократы, коммунисты на съезде хотели, чтобы страна называлась Россией. «Депутаты из национальных республик были в отчаянии и не знали, что делать. Они встали и вышли из зала в момент голосования по конституционной статье. В зале остались одни русские. Они оглянулись по сторонам и побежали за депутатами от национальных республик. Если бы они это проглотили, то в Конституции даже слова “федерация” не было бы», – рассказывал Портников.
Путин «усовершенствовал» начатое – выстроил вертикаль власти, ослабил регионы, ликвидировал Агинский бурятский автономный округ и Усть-Ордынский бурятский автономный округ. С сильными регионами нужно искать компромиссы, а Путин, не участвовавший за свою жизнь ни в одних дебатах, боится этого.
— Взаимоотношения центра и регионов сегодня характеризуют как модель «центр-периферия». Это не похоже на полноценное двустороннее сотрудничество. Как обеспечить равноправие?
— Стабильно функционирующая федерация – это сильный центр и сильные регионы. Необходима децентрализация, и здесь нам есть чему поучиться у Украины, которая передала значительные полномочия громадам: налоги остаются в громадах, поэтому граждане щепетильно следят за тем, как расходуются их деньги.
Ряд экспертов предлагает передать власть муниципалитетам, которые сами будут решать, какие у них приоритеты и на каком языке им говорить. В каждом селе вообще могут говорить на своём языке, если сочтут нужным.
В целом муниципалитеты и регионы должны делегировать центральной власти ограниченный набор полномочий – в сфере обороны, борьбы с организованной преступностью и терроризмом и т.п. За пределы этих полномочий федеральная власть выходить не может.
Звучит предложение институализировать коренные народы России, вписав их в новую конституцию как соучредителей государства, но тут есть риск наступить на мину, поскольку живущие в России азербайджанцы, грузины, корейцы, армяне и представители других народов спросят: «А мы что, за бортом?».
Обязательно нужна система федерального надзора за соблюдением демократических норм и стандартов в управлении, некий аналог Венецианской комиссии. Может, даже не одна, а вертикаль таких комиссий, которые будут неподконтрольны исполнительной власти: сверху институализированная комиссия, представляющая разные ветви власти, снизу общественность, которая осуществляет надзор за любыми мерами или нормативными актами, ограничивающими права и свободы.
Например, глава региона принял решение об изменении системы выборов регионального парламента в своих интересах. Это решение рассматривает «Венецианская комиссия» и выносит заключение, соответствует ли это базовым стандартам демократии, основам конституции и т.д. Если не соответствует, то федеральный уполномоченный орган подаёт в суд на отмену этого нормативно-правового акта. Не очень простая система, но простой её делать нельзя, иначе федеральный центр будет блокировать всё неугодное. А это уже снова не про федерацию.
В этой ситуации регионы, в которых будет предприниматься попытка узурпации власти, столкнутся с проблемами с привлечением инвесторов, а кто быстрее добьётся прогресса, тот финансово выиграет.
Если обобщить, то делегирование полномочий снизу – де-факто учреждение России снизу. Это компактная федеральная власть, полномочия которой чётко очерчиваются, система мониторинга и быстрого реагирования на антидемократические тренды внизу плюс поддержание соревнования между регионами.
— Давайте поговорим о границах.
— Уникальность России в её размерах и в количестве населяющих её этносов. Нарезка же территорий во многих случаях произведена по принципу «Сталину так нравилось». Почему создали Кабардино-Балкарию и Карачаево-Черкесию вместо Кабардино-Черкесии и Карачаево-Балкарии? Чтобы поддерживать огонёк напряжения между кабардинцами и балкарцами, а также карачаевцами и черкесами. Разделяй и властвуй. А зачем татар записывали башкирами? В советские годы районы создавали по количеству членов коммунистической партии, поэтому в Харьковской области Украины, например, было 28 районов, а в регионах на западе Украины – намного меньше.
Приведу пример. Я не зря упомянула Кабардино-Балкарию: осенью 2018 г. там произошёл серьёзный конфликт между кабардинцами и балкарцами. Группа черкесов (они же кабардинцы) отправилась в конный поход на гору Канжаль по случаю годовщины Канжальской битвы – важного события в истории черкесов. Путь к горе проходит через балкарское село Кенделен. Жители деревни отказались пропускать черкесов, между черкесами и балкарцами начались стычки. Приехали бойцы Росгвардии. Участников похода хотели вывезти из села на автобусах, но они отказались. Тогда силовики блокировали Кенделен и не пускали туда людей, приехавших поддержать черкесов. Бойцы Росгвардии открывали огонь в воздух, в результате стычек несколько человек получили травмы.
Многие регионы и сегодня очень ревностно относятся к своим административным границам, хотя экономически выгоднее содержать крупные регионы. Тема границ достаточно взрывоопасная.
— Равноправие центра и регионов достигается иногда странными путями – например, в Канаде у Квебека совершенно особые преференции, и многих канадцев это не устраивает (но только так он остаётся в составе федерации со своим своими богатствами и преимуществами). Какие варианты возможны для регионов-доноров в России?
— Нравится нам это или нет, но федерация – это единая страна, поэтому регионам придётся друг с другом делиться. Хотя изучив опыт федерализации в ряде государств, должна констатировать: сильные регионы всегда хотят большей автономии, слабые – нет.
Я сторонница того, что недра отходят регионам, которые сами принимают решение, как их использовать. Два исключения для федерального центра: первое – центр получает свою часть рентных доходов (идёт на армию и центральный аппарат), второе – осуществляет контроль за соблюдением федерального законодательства в сфере недропользования. Например, есть закон о недрах, который гласит, что лицензии выдаются по конкурсу, а местные власти отдали лицензии без конкурса. Тогда возбуждается федеральное надзорное ведомство, которое подаёт в суд на оспаривание этого решения.
— У нас все регионы имеют статус субъектов, т.е. обладают правом голоса при принятии решений (а значит, могут блокировать будущие реформы). Если речь пойдёт о рефедерализации – может быть, стоит воспользоваться опытом Канады и часть регионов обозначить как территории, а не как субъекты, и уменьшить количество вето-акторов?
— Нужно принять неприятный факт: демократия – это сложно. Это постоянная необходимость договариваться, искать компромиссы и совершенствовать механизмы принятия решений. Изучите опыт Бельгии – вы удивитесь, сколько там подводных камней.
Необходимо создать правовое, политическое, социальное, культурное пространство для максимальной самореализации коренных народов. Нужно признать: у нас всегда считалось, что этническое большинство главное. Основные решения по существованию и развитию страны принимались этническим большинством единолично. И это несправедливо.
Возможно, если бы 80% населения России принадлежали к титульной нации, а 20% к единому национальному меньшинству, был бы неплохой шанс создать асимметричную федерацию, как в Канаде. Но в России в эти 20% входит множество этносов. И они довольно разрознены.
Новому руководству Российской Федерации придётся искать способы, как интегрировать этнические меньшинства в российскую политику, не замыкая их только на своих республиках.
Один из вариантов, который предлагают эксперты, – формирование макрорегиональных партийных списков. Когда партия, баллотирующаяся в Дальневосточном округе, будет заинтересована во включении в свои списки якутских политиков, чтобы получить голоса в Якутии.
Можно использовать опыт некоторых западных стран в восстановлении исторической справедливости. Статус коренного народа может быть не привязан к территории. Россия учреждается как многонациональное образование, а населяющие её этносы получают гарантированное политическое представительство. Они становятся самостоятельными акторами, которые в рамках федерации могут, например, заявить: «У нас есть территории компактного проживания бурят далеко не только в Бурятии». Может появиться легальный конституционный термин «территории компактного проживания этнических меньшинств». Это станет движением в сторону более справедливого определения территориальных границ. В итоге мы получим Бурятию, сконфигурированную по местам проживания бурят, а не так, как нарисовали на карте советские администраторы.
— Гостья нашего подкаста Reforum Voice политолог Ирина Бусыгина говорила, что федерация возможна только при демократии. А возможна ли демократия в такой большой стране без федерации?
— Это вопрос, над которым сегодня бьются эксперты. Сначала демократизация, а потом федерализация – или сначала федерализация, а потом демократизация как естественное следствие федерализации?
Уверена – власть и добивалась того, чтобы регионы плохо знали друг друга, боялись и не могли объединиться против коррумпированного центра
Я согласна с бывшим премьером Литвы, депутатом Европарламента Андрюсом Кубилюсом. Он вспоминал, как в 80-х литовцы сначала выходили на протесты за демократию и перестройку, а когда поняли, что их не разгоняют, пошли дальше. Поэтому для начала надо получить право выходить на улицу, то есть добиться демократизации.
Почему ещё важна демократизация? Буквально вчера я спросила коллегу из Северной Осетии, что должно произойти, чтобы осетины и ингуши, у которых давний конфликт из-за Пригородного района, помирились. Он ответил, что нужен спокойный разговор руководителей республик, но что важно – избранных народом, а не назначенных Москвой. Даже если сейчас главы Осетии и Ингушетии Меняйло и Калиматов о чём-то договорятся, это не будет воспринято населением, поскольку люди не видят в них представителей своих интересов.
Если в результате демократизации России какие-либо регионы захотят воспользоваться своим правом на самоопределение, why not. Для этого предусмотрены соответствующие демократические процедуры – референдум с привлечением международных наблюдателей. Будущее Бурятии должны определять сами жители Бурятии. В Бурятии, напомню, этнические буряты составляют 30%, а этнические русские – 70%.
— Почему сейчас вообще важно обсуждать тему федерализации? Чем нам это поможет, когда власть сменится на менее авторитарную?
— Потому что федерация – это про уважение к себе и другим (как внутри страны, так и вне её). Федерация – это про ответственность: когда вы сами распоряжаетесь своими налогами, вы хотите, чтобы ваши деньги были потрачены эффективно.
Политическая теория чётко показывает: в молодой демократии политическая стабильность практически невозможна. Каждые выборы меняют правительство. Кажется, Сэмюэл Хантингтон сделал интересное обобщение: первые выборы выигрывают революционеры, вторые – их предшественники (здесь действует ностальгия), а на третьих «бывшие» терпят поражение, так как уже точно не могут вернуть прежнюю жизнь, по которой люди ностальгируют. Эти третьи выборы снова выигрывают революционеры, которые уже преобразовались в полноценную партию. Однако им тоже не всё удаётся. Поэтому на четвёртых выборах люди говорят: «Нам надоели и революционеры, и бывшие. Дайте что-то новенькое».
Не стоит строить иллюзий, что благодарные граждане будут голосовать за тех, кто принёс им свободу. Федерализация – не панацея, но это путь в будущее, а не в прошлое.
— Как – по шагам – может происходить рефедерализация? Кто может этот процесс выстраивать?
— Как вариант – сначала провести муниципальные выборы, а дальше их представители будут заниматься делегированием полномочий наверх.
Но вообще эксперты сходятся в том, что потребуются две крайне важные вещи. Первая – реальная демократизация: необходимы не только реформы на уровне законодательства, а прежде всего политические реформы. Без демократизации есть большая опасность, что вместо одной вертикали власти в масштабах страны возникнет много мелких авторитарных режимов в разных регионах. Вторая – реальная децентрализация. Механизм вертикали власти, который сформировался в России фактически и юридически, должен быть заменён на совершенно другие механизмы, связанные с обеспечением реальной автономии регионов и муниципалитетов (политической и экономической).
Часть либеральных политиков выступают за парламентскую структуру вместо президентской, забывая, что есть немало авторитарных режимов, которые опираются на парламентские системы. Например, в Советском Союзе была парламентская система. В сегодняшнем Вьетнаме она есть. Важно, как и в случае с децентрализацией, не ставить телегу впереди лошади, а проводить политическую демократизацию, частью которой станет поворот к парламентской системе.
А чтобы реформа не выглядела навязанной сверху, чтобы люди ею заинтересовались, нужно ограничить заданность преобразований, создать большое число развилок. Это касается не только формирования парламента, но и налоговой системы – того, как определить соотношение поступлений в центр, регионам и муниципалитетам. Реформаторы получат миллион разных мнений. В ходе реформы станет ясно, какие из них жизнеспособны.
— Россия очень большая и длинная. Есть мнение, что Дальний Восток ближе к Азии, чем к Европе. Насколько важно влияние соседних стран на будущее государственное строительство?
— Россию со всех сторон окружают страны, у которых она может и должна учиться. Важно уйти от позиции «мы научим» и самим сесть за парты. В азиатской части нужно учиться у Монголии, в западной – у стран Балтии и Украины.
Монголия, согласно рейтингу Freedom House, входит в список стран с высоким уровнем демократии. Бывший президент Монголии Цахиагийн Элбэгдорж преподаёт в Stanford University и открыт для общения – недавно, например, давал большое интервью нашему фонду. Он, в частности, сказал: «Да, я был президентом. Сейчас живу, где хочу, и езжу, куда хочу. Я счастливый человек. Думаю, мои коллеги Си Цзиньпин или Путин не могут жить, как я». Только при работающей демократии такое возможно.
Самый большой урок России преподаст Украина. Украина официально не федерация, но они раньше России сообразили, как важна децентрализация. Де-факто в российской повестке этот пункт возник после начала полномасштабного вторжения России в Украину – а Украина озаботилась вопросом ещё в конце 90-х и с момента Оранжевой революции предприняла не одну попытку.
— Национальная культура часто подаётся как нечто декоративное. Должно же быть по-другому?
— Конечно. Люди должны чувствовать, что имеют право на собственную идентичность. Я не говорю о её навязывании. Но у человека должна быть возможность говорить на родном языке, возможность быть представителем своего народа.
Украинцы часто говорят «мова має значення», и это правда. Активистка из Коми Лана Пылаева рассказывала, что когда она разговаривает с отцом по-русски, он поддерживает Россию, а когда говорят на коми – он поддерживает Украину. Именно на коми они обсуждают, как исчезает их идентичность, почему это происходит, как случилось, что её приходится стесняться. Важно не стесняться её, не считать, что нужно быть русским. Главная моя повестка – что и русским быть нормально, и чувашем, и коми. Всеми быть нормально, если ты не Путин.
Нужно полностью проводить ревизию истории. В учебниках ряда европейских стран или США обязательно будут указаны ошибки, которые совершали государства, описаны процессы деколонизации. Нет ни одного государства, которое бы не ошибалось. Все мы ошибаемся – вопрос в том, извлекаем ли мы уроки из своих ошибок. В российских учебниках депортации народов посвящено несколько строчек. Почему они происходили, как именно, сколько людей погибло – ничего. 8 марта были депортированы балкарцы – но на высшем уровне отмечают только Международный женский день. 23 февраля не вспоминают депортацию чеченцев и ингушей. А ведь общность страны и в совместном проживании потерь, и в совместном горевании.
Очень важно, чтобы это горевание не скатывалось в этнический компонент. Тем, кто говорит «это всё плохие русские», предлагаю вспомнить, что Сталин не был русским, как и Шойгу. Вопрос изменения сознания, отказа от имперского мышления касается всех россиян – не только этнического большинства.
— Как сейчас выглядит взаимодействие регионов?
— Если отбросить строго экономический и политический компонент, одна из самых больших проблем России – незнание регионами друг друга. Выйдите на улицы Воронежа, например, и спросите у прохожих, где находится Марий Эл или Биробиджан. Помню, как несколько лет назад знакомая из Якутии, услышав мой восторженный рассказ о Дагестане, спросила, какая у них валюта и как получить их визу.
Уверена – власть и добивалась того, чтобы регионы плохо знали друг друга, боялись и не могли объединиться против коррумпированного центра. Политика Путина построена на незнании и вытекающей из неё ксенофобии. Незнание – сила, пишет Оруэлл; ничего нового.
— А что сегодня объединяет регионы России?
— Только чувство ответственности за происходящее в Украине.
В начале войны было два явления, мне принципиально не близких. Сначала некоторые представители оппозиции позволяли себе некорректные высказывания в адрес бурят: мол, преступления совершают только дикари с национальных окраин. А потом, когда мировые медиа начали писать об этноциде, национальные активисты заговорили о том, что этнические меньшинства, наоборот, фактически не в ответе за происходящее.
Я представительница этнического меньшинства, родившаяся в Бурятии, но выросла в Петербурге, где состоялась как политический обозреватель. Работала в Петербурге, в Карелии и Псковской области, почти 4 года освещала события на Северном Кавказе, удостаивалась местных журналистских премий. Меня, откровенно говоря, удивляют некоторые спикеры, которые весьма посредственно разбираются в вопросе, но охотно раздают комментарии.
Все хотят лёгких ответов на сложные вопросы. А их нет.