Как защитить свободу собраний

Само сочетание «свобода собраний» в сегодняшней в России звучит иронично. Возможностей реализовать фундаментальное право на мирное выражение своей позиции немного и становится меньше. В июне «Рефорум» опубликовал доклад ОВД-Инфо с анализом ситуации и вариантами выхода из неё, а 22 июля представители правозащитных организаций, исследователи и эксперты собрались, чтобы обсудить меры, предложенные в докладе, и очертить дорожную карту будущих реформ.

Основная проблема в том, что власти воспринимают свободу собраний как угрозу, а не как возможность диалога с обществом, тратят много сил на борьбу с собраниями и маргинализирует их, полагает Татьяна Ускова, аналитик ОВД-Инфо. Например, во время зимних и весенних акций в поддержку Алексея Навального с заявлением о недопустимости таких мероприятий выступали не только региональные МВД, но и пресс-секретарь президента – была поставлена задача запугать потенциальных участников. Отношение к свободе собраний дискриминационное: сегодня их почти невозможно согласовать – как уверяют власти, из-за эпидемиологической обстановки, хотя проведению ЧМ по футболу пандемия почему-то не помешала. Даже наказание, которое получают участники таких мероприятий, почти всегда суровее.

В докладе перечисляются основные проблемы со свободой собраний в сегодняшней России – запрет на спонтанные собрания, проблема с согласованием акций, ограничения во время собраний, сбор личных данных и их использование против участников протестов, проблема наказаний участников мирных акций, дискриминационный подход к собраниям.

В УК есть статья, предусматривающая наказание за ограничение реализации свободы собраний, по которой никого никогда не привлекали

Кроме того, говорится об инфраструктурных проблемах, которые влияют на реализацию права на свободу собраний – это качество нормативной базы, неразграниченные полномочия разных уровней и органов власти, отсутствие средств правовой защиты и форматов для обжалования ряда нарушений, перекос ответственности, наконец: почти никто не знает, что в УК есть статья, предусматривающая наказание за ограничение реализации свободы собраний, по которой никого никогда не привлекали.

При этом всё, что нужно, чтобы привести состояние свободы собраний в России к мировым стандартам, хорошо документировано в решениях ЕСПЧ и гайдлайнах ОБСЕ, в прошлом году комитет по правам человека ООН принял замечания общего порядка – документ, полностью описывающий, что сейчас в международном праве представляет собой свобода собраний, так что придумывать ничего не надо, отмечает Денис Шедов, юрист и аналитик ОВД-Инфо.

Авторы доклада постарались эти международные стандарты вписать в российский контекст, а также обратить внимание на то, что изменения, которые помогут сделать диалог с властями более эффективным, могут быть разного масштаба – от огромных решений проблем судебной системы до точечных корректировок процедуры рассмотрения дел.

Государство обязано не просто терпимо относиться к мирным собраниям, но и защищать их проведение, даже если оно не согласно с лозунгами, а акция не согласована

Перечень ключевых проблем стоит расширить, полагает Нина Беляева, кандидат юридических наук, член постоянной панели экспертов по свободе мирных собраний при БДИПЧ ОБСЕ: например, в России не соблюдается базовый международный принцип, что государство обязано не просто терпимо относиться к мирным собраниям, но и защищать их проведение, даже если оно не согласно с лозунгами, а акция не согласована (это прямо обозначено в Руководящих принципах по свободе мирных собраний ОБСЕ).

В российских законах говорится об уведомительном порядке проведения собраний, по факту он разрешительный, и почти нет регламентов, позволяющих заявить акцию так, чтобы её согласовали в нужном месте – а ведь акции должны проводиться в пределах видимости и слышимости органов, против действий которых они протестуют. Наконец, неоправданное насилие против участников собраний нельзя назвать ограничениями – это провокация и произвол полиции.

Стоит чётко обозначить адресатов доклада, сейчас не совсем понятно, для кого он: адресат гайдлайнов ОБСЕ – это законодательные органы, в докладе же советуют, к примеру, «обязать генпрокуратуру и СК сделать то-то и то-то». Кто должен этим заняться? Такого органа нет, это можно зафиксировать только в федеральном законе.

Упростить согласование

В связи с согласованием происходит подмена понятий, соглашается экономист и политолог Алексей Захаров: по международным нормам согласование нужно только тогда, когда права собравшихся могут войти в противоречие с какими-то другими правами, это очень важно доносить и до власти, и до общества. Если ты стоишь в одиночном пикете с листом, ты никому не мешаешь, ты можешь стоять так и без листа. Сейчас главная ценность государства – это контроль, и чиновники полагают себя вправе согласовывать и контент лозунгов, хотя в решениях американских судов и ЕСПЧ это прямо запрещается.

Уведомительная процедура много лет была только на бумаге, сейчас её нет даже там, уведомление превратилось в обращение о разрешении, подтверждает Олег Козловский, исследователь Amnesty International. Органы власти обращаются с протестантами как начальство с подчинёнными: либо вы делаете так, как мы сказали, либо никак. Решения судов в пользу организаторов почти сошли на нет, суды проштамповывают решения органов власти. Вместо деэскалации мы видим провоцирование конфликта и заведомое отношение к участникам мирных собраний как к правонарушителям.

В Британии достаточно уведомить полицию по телефону – «Сегодня мы будем там-то и тогда-то протестовать против того-то»

Процедуру согласования нужно как минимум упрощать, говорит Роман Киселёв, руководитель правовых программ Московской Хельсинкской группы: в России она запутана, и простой гражданин скорее всего ошибётся как минимум при заполнении документов, а значит, его заявку зарубят. В Британии же, к примеру, достаточно уведомить полицию по телефону – «Сегодня мы будем там-то и тогда-то протестовать против того-то».

В России, где нынешнее правительство постоянно говорит о диджиталицзации, можно было бы сделать форму подачи заявки на Госуслугах. В этой области государство может улучшить ситуацию и сохранить лицо, соглашается с Киселёвым Козловский: запустить процедуру подачи через Госуслуги почти ничего не стоит, но сильно облегчит жизнь и активистам, и государству (ведь отсутствие статистики проблема не только для нас, но и для властей). Систему можно создать за пару месяцев, и тогда останется меньше лазеек для произвола, больше возможностей защищать свои права и больше шансов для государства соблюдать букву закона.

Услышать Мордор

Государство полагает, что собрания опасны сами по себе, хотя с реальностью это не соотносится – граждане, попав на митинг, не хватаются за коктейли Молотова. Интегральным элементом регулирования свободы собраний должен быть диалог, уверен Киселёв, и начать стоит с обучения представителей органов власти (и тех, кто осуществляет полисинг на акциях, и тех, кто их согласовывает): «Я не думаю, что если людям дать возможность приобщаться к международным стандартам, они не будут этого делать. Правоохранитель, пекущийся о своей должности, будет предпринимать все усилия, чтоб ничего плохого не вышло, но без гайдлайнов и обучения легко наломать дров». Нужно делать доступными внутренние инструкции МВД по действиям на собраниях, создать условия, когда общество сможет на них влиять. 

Интегральным элементом регулирования свободы собраний должен быть диалог

Второй момент диалога связан с отчётностью. Полисинг собрания – сложная вещь, полиции приходится принимать самые разные решения, и в ряде западных государств полиция постфактум отчитывается перед собой, коллегами и обществом, что повлияло на их решение использовать те или иные инструменты.

Вдобавок к упрощенной процедуре подачи заявки через сайт будет удобно сделать сетку общественных мероприятий, где можно посмотреть, занята ли та или иная площадка в нужную дату. Во время выборов в Армении Никол Пашинян забронировал центральную площадь на два дня протестов, но эта бронь не пригодилась, вспоминает Киселев. В той же Армении процедура согласования мероприятия выглядит следующим образом: вы заявляете, что хотите пройти по центральной улице. Вам предлагают сделать это где-то в другом месте, вы отказываетесь, а дальше проходит очная публичная встреча, куда можно пригласить и представителей СМИ и общественности, где публично анализируется состоятельность аргументов обеих сторон.

 В России, если вам заявили, что место не подходит, вы никогда не узнаете, почему – вы видите только операциониста, принимающего и выдающего бумаги. «Не надо драматизировать и считать, что любой орган власти – это Мордор, стремящийся скрутить гражданское общество в бараний рог, – говорит Киселёв. – У них свои соображения, им не нужны лишние проблемы, а когда есть возможность выразить всё лицом к лицу, обсудить, это создает атмосферу согласия и доверия. Любые системы в демократическом обществе интегральны, нельзя ограничивать взаимодействие бумажками».

То, что происходит в России со свободой собраний – не какая-то ошибка или недопонимание, это результат, желаемый российскими властями, возражает Кирилл Коротеев, руководитель международной практики международной правозащитной группы «Агора»: «Они поставили цель и к ней пришли, коронавирус им потрясающе помог. Суды, штампующие решения о штрафах и арестах, мы видим не первый год, я промышленно занимаюсь этим с 2014-го. На одно решение ВС в пользу демонстрантов приходится несколько сотен решений районных судов, где людей штрафуют на дикие деньги и кидают в кутузку. И это не ошибка, это то, что требуется».

Нужно иное функционирование исполнительной власти, её демократическая подотчётность, уверен Коротеев: без неё невозможны ни адекватные действия полиции, ни адекватный судебный контроль. Сейчас суды принимают решения не исходя из норм права, а те, что не будут отменены вышестоящими судами. Это произвол, эту проблему не решить очередной кассационной жалобой.

Суды принимают решения не исходя из норм права, а те, что не будут отменены вышестоящими судами

Надеяться на регионы

Дискуссия вокруг доклада обозначила два главных направления будущей дорожной карты по свободе собраний: это путь институциональный, который потребует отделения верховенства права от диктатуры закона и властного произвола, и детальная работа с кейсами, регионами, живыми людьми, резюмирует модератор дискуссии, журналист и руководитель просветительских проектов Марина Скорикова. 

«Когда я готовился к дискуссии, думал, что услышу отклик на наши конкретные предложения – например, нужна или не нужна процедура согласования и пр. Но мы видим, что актуальнее установить диалог с властями и защитить людей от вопиющих нарушений», – отмечает Денис Шедов.

Несмотря ни на что, доклад достаточно оптимистичен, и основой для этого оптимизма служит стойкость гражданского общества в России: с момента протестов на Болотной прошло почти 10 лет, но люди по-прежнему, и увереннее, чем тогда, готовы бороться за свои права. И иногда у них это получается, особенно на региональном уровне.

Несмотря ни на что, доклад достаточно оптимистичен, и основой для этого оптимизма служит стойкость гражданского общества в России

Прошлой осенью в Кировской области региональные законодатели решили изменить местный закон о проведении собраний, драфт был очень жёсткий, вспоминает Шедов. Законопроект успешно пролетел через первое чтение, но потом местные активисты обратились в прокуратуру – и та написала свой критический отзыв на законопроект, подтвердив аргументы правозащитного и юридического сообщества. В итоге острые и запретительные моменты из законопроекты убрали.

«Это воодушевляющий пример, и он не единичный, они есть на уровне регионов, и это путь делать ситуацию лучше на местах, не позволять теме свободы собраний становиться маргинальной и привлекать представителей сообществ, которые заинтересованы в реализации этого права, – говорит эксперт ОВД-Инфо. – Последняя глава нашего доклада посвящена сбору практик: что можно сделать здесь и сейчас, чтобы ситуация не становилась хуже. Такие возможности существуют».

«Мне кажется важным закончить на том, что наши сограждане великолепны, и нет ничего более важного и благодарного, чем помогать им в реализации их прав, – говорит Кирилл Коротеев. – Те, кто выходит на собрания, реализует эту свободу, иногда под большой угрозой, заставляют жить те конституционные международные нормы, о которых мы говорили».

Поделиться