5 сентября Кирилл Шамиев представил гостям Reforum Space Vilnius свою аналитическую записку о том, как реформировать гражданско-военные отношения в России. Тема звучит сложно, но суть её наглядна: в стране есть армия, есть политики, есть общество. Как сбалансировать этот треугольник, чтобы и военные не диктовали власти свои решения, и президент не мог, ни с кем не посоветовавшись, напасть на соседей? Разговор о гражданско-военных отношениях в свободных и несвободных странах – это четвёртая встреча из цикла дискуссий о policy papers, опубликованных на сайте проекта «Рефорум» и организованных совместно с «Первым рейсом». А вот первая, вторая и третья.
В июне 2020-го в США случился скандал: председатель Объединённого комитета начальников штабов США (условно начальник Генштаба) генерал Марк Милли попал на снимок с Дональдом Трампом во время разгона мирной демонстрации возле Белого дома. Это выглядело, будто он поддерживает президента и его действия. Милли выпустил заявление, в котором отметил, что его присутствие рядом с президентом «сделало возможным предположение, что военные вмешались во внутреннюю политику страны». «Я понял, что это было неправильно, как только это произошло, и тут же отошёл. Keep military out of politics», – повторяет генерал на слушаниях. По российским стандартам это, конечно, смешно. Но Милли озвучивает первый принцип демократических гражданско-военных отношений, о которых мы сегодня поговорим.
В Восточной Европе почти никто не знает, что такое гражданско-военные отношения. В 2014 г., когда я начал ими заниматься, многие говорили, что это ерунда и есть куда более интересные точки приложения сил – антикоррупция, например. Но я чувствовал, что здесь что-то есть: я читал «Солдат и государство» Сэмуэла Хантингтона и знал, что в трансатлантической среде тема гражданско-военных отношений рассматривается как одна из ключевых в сфере бюджетирования, развития вооружённых сил, трансформации бывших авторитарных стран в сторону демократии.
Гражданско-военные отношения – это система отношений между военными и гражданскими частями государства по вопросам всесторонней безопасности, распределения ресурсов и полномочий (а самый важный вопрос госуправления – у кого есть деньги и кому они даются, у кого есть полномочия и какие). Это правила и каналы взаимоотношений между силовыми структурами, гражданским обществом, политиками и бюрократией — комплексная система, куда включаются разные игроки.
Лев Троцкий писал, что всякое государство основано на насилии. Люди исторически создавали государства, чтобы мужчины с оружием осуществляли политику в области безопасности. В старину это была защита от чужаков, потом появилась внутренняя безопасность, сейчас безопасность проникла всюду. Структуры, которые управляют насилием, монополизировали его, по-прежнему в ядре современных государств. Более того, в последние 20 лет мы видим милитаризацию полиции не только в России, но и в западных демократиях. У полиции появляются БТР, широчайшие цифровые полномочия; технология распознавания лиц передаёт данные в органы правопорядка. Контроль над государством со стороны силовых структур увеличивается.
Очень важно понимать, как управлять людьми, которые созданы не быть либеральными, как делать так, чтобы их действия были направлены на защиту прав и свобод
Мы – сторонники либеральных политических взглядов. А значит, нам очень важно понимать, как управлять людьми, которые созданы не быть либеральными, как делать так, чтобы их действия были направлены на защиту прав и свобод. Как видите, тема гражданско-военных отношений невероятно объёмная, ею можно заниматься под самыми разными углами.
Путин строил свой имидж как сильный человек, за которым стоит армия, который приоретизирует безопасность россиян. В 2015-2015 гг. ФСБ и президент стали самыми уважаемыми институтами Российской Федерации. Тем не менее проблемы, которые мы наблюдали 10 лет до этого – дедовщина (все мы помним случай рядового Андрея Сычёва), внутривоенное насилие, иные проблемы, приведшие к катастрофе «Курска», к вторжению в Грузию, остались теми же и существуют по сей день. Во время аннексии Крыма ни чиновники, ни политики не представляли, что происходит. Когда Путин отдал приказ о вторжении в Украину, это тоже стало огромным сюрпризом для всех, включая солдат.
В демократической России нужно будет построить гражданско-военные отношения, где силовые структуры не будут вмешиваться в политику, будут подчиняться – и при этом не развалятся, как в Украине в 2014-м, когда после смены режима ослабленные военные не смогли защитить страну от внешней агрессии. Отношения, которые помогут всем участникам, в том числе солдатам и офицерам, защитить свои права.
В своей аналитической записке я формулирую четыре основных принципа демократических гражданско-военных отношений.
Первый: военные аполитичны. Они обязаны слушать гражданских политиков. Против лома нет приёма, но и против танка нет приёма: если танк становится политической силой, никто не может ему противостоять, а военные обладают оружием, которое недоступно и не будет доступно никому из нас. В реальной жизни, правда, военные всё равно так или иначе влияют на политические решения. Вспомним, что военная поддержка Украины в первый месяц войны была довольно вялой, зато после фотографий из Бучи со свидетельствами зверств солдат российской армии она резко выросла. Кадры разрушили представление о том, что российская армия – это «вежливые люди», эффективные солдаты.
Второй: военная служба – это профессия, отдельная сфера деятельности, как, например, профессия инженера или учёного. Она требует определённых навыков, объёмных знаний. Стать военным возможно только после серьёзного обучения и подготовки. Но эта подготовка не должна приводить к излишней автономии военных, к гражданско-военному разрыву. Гражданские политики должны понимать ситуацию в армии, должны иметь (пусть не полный) доступ к информации. Продолжая аналогию с гражданскими профессиями – вот нейрохирург говорит мне, что с моим мозгом что-то не так. Я не врач, я ничего не знаю про мозг и вынужден прислушаться к профессионалу. Военные могут сказать: «У нас проблемы на границе, нужно что-то делать». И если политики к этому моменту не обладают базовым пониманием ситуации, знанием, как работают силовые структуры, военные начинают диктовать им свою логику. И хорошо, когда военные понимают, по каким причинам происходят реформы и конфликты, разбираются в базовых вопросах социальной жизни, политики, экономики и пр. – я скажу об этом ниже.
Третий: нужен баланс автономии вооружённых сил и вмешательства со стороны политиков. Политики предоставляют генералам автономию в управлении войсками, но контролируют следование законам и правилам. Военные руководители следуют общим правилам в сфере закупок, финансирования и антикоррупционного контроля.
Четвёртый: военные обладают особыми полномочиями, кроме них, никто ими обладать не должен. Но эти полномочия должны быть строго ограничены.
Тема гражданско-военных отношений особенно остро проявляется, когда мы говорим о борьбе за власть, о реформах (ведь бюджетной пирог ограниченный), о роли военных в гражданском обществе.
В России военные традиционно не участвовали в борьбе за власть; успешных военных переворотов в стране не было с 1801-го. Это первый положительный момент текущих российских гражданско-военных отношений. Второй – Путин во время первого срока понизил роль Генштаба и начал насыщать Минобороны гражданскими руководителями. Россия сохраняет военное невмешательство благодаря своей военной куль туре, наличию институтов-противовесов и разделению силовых структур, которые ослабляют стимулы к государственному перевороту. Однако российские военнослужащие и сотрудники силовых структур исторически оказывали сильное влияние на государственную политику в области безопасности. «Люди в погонах» задействованы в самых разных вопросах, Минобороны взаимосвязано с оборонной промышленностью, контролирует доступ к информации, сферу профессионального образования. Мы не можем реформировать армию, не представляя, как она функционирует, не ведя с военными серьёзный экспертный диалог, а единственный на сегодня способ вникнуть в вопрос – это стать курсантом, поступив на военную службу.
Кремль несколько раз пытался реформировать оборонный сектор после распада СССР, но слабый гражданский контроль не позволил Москве добиться успешных оборонных реформ. Я в своей policy paper предлагаю три уровня преобразования этих структур: политический, организационный и человеческий.
Политический – это усиление институтов демократического контроля и аудита (в том числе усиление роли Счётной палаты), в Европе эта система невероятно развита.
Организационный – это постоянный диалог военных руководителей, политиков и общества: такую огромную махину, как силовые структуры, невозможно сдвинуть без взаимодействия. Это изменение роли и повышение независимости военной полиции и военной прокуратуры. Для меня очень важно сокращение разрыва гражданского и военного образования. В военных университетах нужно усиление общевойскового профиля, чтобы военные лучше понимали друг друга, и общегуманитарного профиля, чтобы была лучшая интеграция гражданских и военных.
Что касается человеческого – нужна комиссия по реформам, где будут и военные, и гражданские. В международной практике именно это называется political will: не воля одного человека, а способность собрать коалицию и договариваться, выработать общее понимание проблемы, её причин и последствий, и найти самые эффективные решения. Понадобится сформировать организационную «сопричастность» реформе: нужно, чтобы все военнослужащие осознали важность реформы для своего окружения, согласились со способами её реализации и планируемыми результатами. Этого можно добиться путём обучения, кадровых перестановок, негативных (угроза увольнения, лишения льгот и т.д.) или позитивных (премии, повышения, награды) стимулов. Минобороны может объявить конкурс на формирование группы (150-200 военнослужащих) перспективных старших офицеров, отобранных по строгим критериям успешности их службы, рекомендаций старших начальников, наличия превосходящих знаний и физической подготовки. Этих офицеров нужно будет обучить актуальным знаниям в сфере государственной политики и всесторонней безопасности; выпускники программы перспективных старших офицеров могут потом назначаться на руководящие должности в Минобороны и Генштабе.
Ни у одного президента не должно быть возможности независимо от общества начать войну. И нужно назначать руководителей вооружённых сил через стандартный процесс согласования кандидатур.
А ещё военная автономия порождает особые убеждения и ценности, которые со временем могут всё больше отличаться от гражданских. Возникает культурный разрыв: военные считают гражданских «бракованными», недостаточно «патриотичными», излишне «либеральными», а гражданские снисходительно относятся к мнению консервативных «армейцев». Сократить этот разрыв можно через отдельные программы (пере)подготовки или интеграции военных и гражданских учебных заведений. Среди офицеров есть умные и интересные люди. Но в целом с военной бюрократией придётся много работать. Она не хочет ничего менять, может воспринимать любые изменения как угрозу военной безопасности страны. В первые полтора года надо показать успехи – иначе всё будет проваливаться. К сожалению, Сердюков с его хорошими идеями допускал ошибки, вёл себя неуважительно. Это человеческая среда, в ней так нельзя. Нужно и развитие лидерских качеств: много интервьюируя офицеров, я встречал генерал-майоров, которые после 25 лет в армии вообще не умели управлять людьми.
Если гражданские элиты неопытны в вопросах национальной безопасности, это усиливает переговорную мощь военных. Так что стратегически мыслящие оппозиционные политики и их сторонники могут уже сейчас углублять знания в сфере безопасности
Реформа гражданско-военных отношений должна быть одной из первых. Сами по себе вооружённые силы могут и потерпеть какое-то время, они не играют большой роли во внутренней политике, в поддержке авторитарных политиков. Но есть ФСБ, полиция, Росгвардия, созданная для подавления внутренних беспорядков. Прокуратура – тоже часть национального сектора безопасности. Вот их нужно реформировать в первую очередь. Основой отношений политиков, общества и армии должны стать диалог и гражданский контроль.
Экономические ресурсы нужно меньше направлять на армию, больше на детские сады. Число сотрудников вооружённых сил (а сейчас это, включая МВД и пр., около 2 млн человек) не первично: распределение ресурсов важнее, размер – скорее способ достижения того, чего мы хотим. В Росгвардии, например, 400 тысяч человек.
Создание гражданско-военной среды, направленной на развитие демократического контроля и совершенствование боевой эффективности вооружённых сил, будет происходить постепенно. Например, в Португалии политикам потребовались 12 лет (после шести, нужных, чтобы договориться о базовых институтах демократического гражданского контроля), чтобы консолидировать демократические гражданско-военные отношения и привести их к стандарту НАТО.
Если гражданские элиты неопытны в вопросах национальной безопасности, это усиливает переговорную мощь военных. Так что стратегически мыслящие оппозиционные политики и их сторонники могут уже сейчас углублять знания в сфере безопасности, читать исследования и изучать лучшие международные практики.
Закончу положительным примером Украины. Там после Евромайдана был создан отдельный экспертный совет, 15 членов которого проводили регулярные консультации для членов парламента по военно техническим аспектам реформ, а также исполняли роль медиаторов между обществом и вооружёнными силами и помогая депутатам взаимодействовать со СМИ. Экспертный совет помогал парламентариям проводить слушания по боевым операциям и готовности ВСУ, собирая и агрегируя вопросы украинских граждан. Гражданско-военные отношения никогда не бывают статичными, и задача политиков – уметь работать со всеми их элементами.