Трое из четырёх россиян живут в городах. У них есть право и возможность решать, каким будет пространство их жизни. Тем не менее городское самоуправление в России не поощряется, всячески ограничивается и, увы, пока не очень развито. Это может и должно измениться. Как именно – обсудили 27 апреля участники онлайн-дискуссии «Городская среда и роль местного самоуправления» в рамках проекта «Рефорум».
Открыл сессию её традиционный модератор, глава Фонда Бориса Немцова за свободу Владимир Кара-Мурза. Он напомнил о недавнем 150-летии городской реформы Александра II – она подарила городам самоуправление, а следующие за ней 30–40 лет стали временем бурного развития того, что мы сегодня зовём комфортной городской средой.
До 1870-го вся городская жизнь управлялась централизованно – почти как сейчас, отметил Кирилл Страхов, президент Фонда развития городского самоуправления «1870» и депутат муниципального округа Финляндский (Санкт-Петербург) в 2004–2014 гг.: «Я заглянул в архивы городского хозяйства МВД накануне реформы и узнал, что там, например, несколько сотен дел, где чиновники из Петербурга сидят и решают про Кострому – можно ли строить баню (решали 4 года), ремонтировать ли гимназию… Погорельцы по 10 лет ждали компенсации. Общество мучилось от гиперконцентрации власти».
«Вдохнуть жизнь в ржавый механизм»
«Я полтора года депутат, и это лучшее, что со мной происходило за 10 лет политического активизма. Это тяжёлая, но интересная работа», – говорит Наталья Грязневич, депутат муниципального округа Дворцовый (Санкт-Петербург). В России работа муниципального депутата – более творческое и энергозатратное занятие, чем в развитых демократических странах. Недостаточно выполнить свой кусок задачи и передать её дальше; чтоб деятельность приносила результат, приходится работать и за себя, и за других, постоянно вдыхать жизнь в ржавый механизм: «Большинство депутатов от партии власти думают, что приходят на заседание совета, просто чтоб проголосовать и разойтись. Им кажется, что те, кто хочет что-то обсуждать, подвергать сомнению – подрывники, которые вносят сумбур. Один депутат ничего не сделает: у меня в совете три депутата от «Яблока», это очень помогает».
«Большинство депутатов от партии власти думают, что приходят на заседание совета, просто чтоб проголосовать и разойтись»
«Мы реализовали мечту о России будущего и создали парламент, где один единоросс и девять представителей разных партий, избравшихся от «Яблока», – рассказывает Андрей Морев, глава муниципального округа Якиманка (Москва), одного из 17 по Москве, где большинство у оппозиции. – Мы можем существенно больше, чем оппозиционные единицы, но серьёзно ограничены». Мэр города Сергей Собянин неоднократно заявлял, что муниципалитет – это он, что местное самоуправление в Москве выражено на уровне мэрии. Исходя из этой логики, 146 муниципальных образований внутри города не нужны. Удержать за собой право на принятие самостоятельных решений смогли 10–12 советов, в остальных просто голосуют «за» спускаемые директивы, отмечает Морев. До 1870-го решение о постройке бани в Костроме принимали в Петербурге, сейчас решение о постройке новой детской площадки принимает городская мэрия, и это не менее бессмысленно и комично: чиновник, живущий в другом районе, с другими интересами и KPI, не вдумывается, интересно ли ребенку будет играть на том турнике и не сломает ли он себе что-то, правильно ли сделано покрытие.
До 1870-го решение о постройке бани в Костроме принимали в Петербурге, сейчас решение о постройке новой детской площадки принимает городская мэрия, и это не менее бессмысленно и комично
В городской думе Костромы 33 депутата, 30 из них единороссы, рассказывает один из трёх независимых депутатов костромской думы Николай Сорокин: «Меня спрашивают – что вы трое можете решить, на что повлиять? Но мы реально влияем на ситуацию в городе. Можем поднимать неудобные вопросы и темы, озвучивать свою позицию, доводить до избирателей и журналистов ту информацию, что у нас есть». Став депутатом, Сорокин предложил выкладывать трансляции заседаний гордумы в Сеть, как это делает областная дума, однако депутаты от ЕР отказались – нет денег на аппаратуру. Тогда Сорокин с помощником стали записывать заседания на его смартфон и заливать потом на YouTube: «Депутаты вдруг поняли, что это доступно для избирателей, как они выступают, как голосуют. Многие воспринимают депутатов как помощников в решении коммунальных проблем, к кому можно обратиться, если крыша протекла. А лучший депутат – кто за свои деньги лавочку поставит. Бюджетный же процесс мало кому интересен. Мы стараемся объяснить, что решения гордумы могут быть масштабнее, чем лавочка – богатый бизнесмен может купить эту лавку, а потом на думе проголосует за повышение тарифов».
Какими должны быть полномочия городского самоуправления?
«Мы пришли менять мир, строить новую красивую Москву – а оказалось, что мы связаны по рукам и ногам»
Всё, что касается района, должно быть спущено на уровень представительской власти, уверен Андрей Морев: есть проходящие через город федеральные трассы, есть условный парк Горького, который курирует город, но есть и множество вещей, которые не относятся ни к городским, ни к федеральным вопросам. Сейчас в Москве есть некое двуглавие: управы – это исполнительная власть, аппарат совета депутатов – представительная, в итоге налицо дублирование полномочий и бюджета: «Мы пришли менять мир, строить новую красивую Москву – а оказалось, что мы связаны по рукам и ногам, каждый шаг нуждается в согласовании и власть нас в принципе не воспринимает. Мы создали в городе несколько групп депутатов, которые начали писать новый закон о московском самоуправлении, опирающийся на европейскую хартию местного самоуправления – мы должны получить максимальную возможность осуществлять управление и решать вопросы жизни местного сообществ». Нужен единый проектный офис, который будет исполнять все работы, связанные с жизнедеятельностью района, полагает Морев. Над этим офисом, как совет директоров, должен стоять совет депутатов. За те два месяца, что Морев избирался в депутаты, на улице Донская семь раз перекладывали асфальт – сначала клали бордюры, потом перекладывали трубы и пр. Проектный офис запланировал бы все работы ещё в декабре предыдущего года, и перекладывать пришлось бы только один раз – «это было бы лучше и для бюджетной системы государства, и для жителей, которые наблюдали этот хаос».
«Смысл идти оппозиционному депутату внутрь системы – чтобы добиваться системных же изменений»
Местное самоуправление в Москве чудовищно урезано, соглашается Елена Русакова, глава муниципального округа Гагаринский: «Мы принимаем решение о распределении средств, но дальше всё зависит от управы района, которая проводит торги и может не исполнять наши решения годами». Мэрия Москвы стремится внушить гражданам, что не нужно выбирать оппозиционных депутатов, и откровенно старается показать оппозиционный совет недееспособным. Оппозиционный депутат оказывается перед выбором: идти на поклон к системе, т.е. дружить с управой, хвалить её перед гражданами, соглашаться на серые и коррупционные схемы, чтобы получить тот самый хозяйственный результат – или же ориентироваться на системные изменения с риском остаться без практического результата. Риск, по мнению Русаковой, себя оправдывает: «Смысл идти оппозиционному депутату внутрь системы – чтобы добиваться системных же изменений. Изнутри посмотреть, как что работает. Как выстраивать дорожную карту восстановления местного самоуправления в своем городе и районе. Объяснять гражданам, что депутат нужен не для того, чтобы гражданин ни в чём не участвовал – наоборот, нужно участие граждан, чтобы они объединялись. На такие системные изменения мы должны работать». Поэтому демократические депутаты начинают с изучения потребностей жителей, помогают им организовывать инициативные группы: «У нас есть очень большие дома по 2–3 тысячи жителей, это требует сложного проекта и низовой самоорганизации».
Серьёзной проблемой и для федерализма, и для местного самоуправления в России остаётся кривая система налогообложения, которая сделана для централизованного управления и не учитывает местные потребности и особенности, говорит Кирилл Страхов. Нужна серьезная налоговая реформа, полагает он: «В Основной закон Германии были записаны конкретные доли налогов, которые поступают на федеральный, земельный и муниципальный уровень. Строго запрещено вмешиваться не только в эти деньги, но и в полномочия другого уровня власти. Это главная проблема нашей организации жизни: куда надо обращаться с протекшей крышей? Понятно, писать президенту, больше никто вопрос не решит. И это поощряется абсурдной налоговой политикой».
«Это главная проблема нашей организации жизни: куда надо обращаться с протекшей крышей? Понятно, писать президенту»
Пока система не очистится от людей в погонах, которые мнят себя экспертами по любым вопросам, от благоустройства и до нефтяной промышленности, развития местного самоуправления не случится, считает Грязневич: «Я помогаю жителям убрать незаконно возведённый забор в их дворе, который поставило, но никак не оформило ведомственное учреждение Минобороны. Никакие чиновники не собираются его сносить: у нас есть полномочия по благоустройству, но мы не можем их осуществить, потому что вся система трясется от слова «Минобороны»».
«Единороссы мне постоянно говорят: хватит заниматься политикой»
Должны ли муниципальные выходить за пределы местного самоуправления, есть ли в принципе водораздел по линии «благоустройство или политика»? До 1906-го, когда в России был создан парламент, его роль фактически исполняли земские собрания и городские думы брали, напоминает Владимир Кара-Мурза. «Глава одного из муниципальных районов Стокгольма сказал мне, что для жителей Стокгольма лицо партии – не лидер этой партии, а местный депутат в городе или районе. По тому, как он действует, люди принимают решения, за кого голосовать», – вспоминает Кирилл Страхов.
«Я для себя определяю роль муниципального депутата как прежде всего политическую»
«Я для себя определяю роль муниципального депутата как прежде всего политическую», – говорит Елена Русакова: просвещение граждан относительно их возможностей тесно переплетено с политической деятельностью на разных уровнях, переплетены правовые, идеологические аспекты (а доминирующая роль самоуправления – это именно идеологический момент). «Единороссы мне постоянно говорят: хватит заниматься политикой, – рассказывает Наталья Грязневич. – В их понимании политика – это ходить на митинги и говорить непонятные слова, вроде «31 статья Конституции». А дискуссия в муниципальном совете разве не политика? Когда мы, избранные депутаты, представляем интересы избирателей – это делает нас и политическими фигурами тоже. В России нет сферы деятельности, где нет политики, это самообман. И пока в стране не будет нормальной политической системы, все, кто шарахается от политики, будут как наши муниципальные депутаты – послушно исполнять бюджет и выступать на праздниках перед школьниками».
Депутаты просят «не разводить политику» не когда речь заходит о высокой политике, а когда начинается дискуссия, которая чиновникам не нравится
Депутаты просят «не разводить политику» не когда речь заходит о высокой политике, а когда начинается дискуссия, которая чиновникам не нравится, соглашается Николай Сорокин: «В ответ сразу – давайте работать конструктивно, не надо пиара и политики. Конструктивная же работа в их понимании – молча голосовать за всё, что выносится на обсуждение».
Депутат обязан заниматься благоустройством, а дальше по желанию может и иногда должен заниматься политикой, уверен Андрей Морев: когда люди борются с уплотнительной застройкой – это чистая политика. «Мы избираемся с некоей программой, в моем случае – за прямую демократию. Нужно, чтобы любой мог к нам прийти и высказать свое мнение. Мы создали общественный совет из жителей района, и одна из задач моего пятилетнего срока – развитие местных сообществ».
Есть ли будущее у городского самоуправления?
Николай Сорокин
«Есть, потому есть прошлое. Чем больше мы будем помнить о корнях городского и сельского самоуправления, тем проще будет объяснять людям, что это не привнесённое, не надстройки, а созданный историей механизм, позволяющий делать жизнь лучше».
«Власть не имеет ничего, кроме плётки и пряника. А местное самоуправление опирается на возможности, творчество, талант и ум десятков миллионов людей»
Андрей Морев
«Конечно, есть. Когда большинство поймет, что не люди для государства, а оно для людей, что государство должно в районных процессах играть второстепенную роль, произойдет мгновенный переход к взрывному развитию местного самоупраления. Очень надеюсь, что период реакции скоро кончится и мы вступим в очередную оттепель, которыми наша страна славится. За это время мы должны будем максимально расширить позиции местного самоуправления и заложить фундамент для построения другой России».
Кирилл Страхов
«Власть не имеет ничего, кроме плётки и пряника. А местное самоуправление опирается на возможности, творчество, талант и ум десятков миллионов людей, которые живут на земле. Нужно вовлекать людей в местное самоуправление, принимать решения договорным способом и не пытаться копировать практики, которые реализует власть».