«Рефорум» совместно с Институтом правоприменения Европейского университета в Санкт-Петербурге пробует дать ответ, сравнив российскую правоохранительную систему с системами других стран.
На основании данных по численности и финансированию полиции в разных странах сотрудники Европейского университета в Санкт-Петербурге выделяют четыре модели организации полицейской деятельности:
- Страны с небольшим объемом совокупного финансирования полиции (до 1% ВНП) и небольшой численностью полицейских (до 300 человек на 100 тыс. населения), но с большими удельными расходами на одного полицейского (около $172 000 в год). В эту группу входят скандинавские страны: Швеция, Норвегия, Дания, Финляндия, германские страны – Германия, Австрия и Нидерланды, а также США.
- Россия и Беларусь относятся к категории стран с небольшими совокупными расходами на правоохранительную деятельность и относительно низкими удельными расходами на одного полицейского в абсолютных цифрах. При этом в этих странах очень велика численность полицейских.
- Третью группу образуют страны с довольно высокими совокупными расходами на полицию (1,2% ВНП в среднем) и средней относительной численностью правоохранительных органов (от 237 до 500 человек на 100 тыс. населения). Расходы на одного полицейского в этой группе значительно ниже, чем в первой группе. В эту группу стран входят страны Восточной Европы – Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Болгария, Эстония, Чехия, а также средиземноморские страны – Италия, Греция и Испания.
- В четвёртую категорию попадает только одна страна – Великобритания. В этой стране относительно небольшая численность полицейских (271 человек на 100 тыс. населения), но при этом очень велики совокупные расходы на полицейскую деятельность (1,6% ВВП) и удельные расходы на полицейского ($210 000 в год).
Что нам дают эти данные?
Разные модели организации полицейской деятельности ведут за собой коренные расхождения в показателях криминальной статистики. Так, в странах с низкой численностью полицейских и высоким удельным показателем финансирования очень велико число зарегистрированных преступлений (почти 8000 на 100 000 населения). Самое низкое число зарегистрированных преступлений в России и Беларуси – около 2000 на 100 тысяч человек. Но в этих странах самый высокий уровень насильственных преступлений. То есть постсоветскую модель нельзя признать эффективной, потому что с насильственной преступностью ей не удается справиться. С другой стороны, в России и Беларуси правоохранительная система является самой репрессивной – среднее число заключенных в этих странах в три раза превосходит среднее число в любой из других стран.
В России и Беларуси правоохранительная система является самой репрессивной – среднее число заключенных в этих странах в три раза превосходит среднее число в любой из других стран
Сотрудники Европейского университета проанализировали индекс верховенства права WJPRuleofLawIndex для оценки эффективности полиции с точки зрения реализации общественной функции обеспечения безопасности. В этом индексе оценку 1 получили страны, где удается эффективно контролировать преступность, а оценку 0 – страны, где преступность контролируется плохо. Самый большой вклад в этот индекс дают насильственные преступления, доля которых в России очень велика, поэтому оценка уровня контроля преступности достаточно низкая: граждане России предпочитают разрешать трудные ситуации самостоятельно, без обращения в полицию. Это порождает «спираль насилия». Проблема российской полиции не столько в её неспособности расследовать преступления, сколько в том, что общество считает её бесполезным органом, не способным выполнить свои функции по обеспечению безопасности.
Проблема российской полиции не столько в её неспособности расследовать преступления, сколько в том, что общество считает ее бесполезным органом
Каковы промежуточные итоги?
Численность полиции в России велика (почти 550 полицейских на 100 000 жителей), а доля затрат в ВВП по сравнению с другими странами скорее средняя, чем высокая (0,93%). Одновременно с этим в России очень плохие показатели насильственных преступлений (5,33 убийств на 100 000 населения) и низкий уровень доверия к полиции и судам. Учёные из Европейского университета пришли к выводу, что по сравнению с другими странами российская правоохранительная система имеет жесткую репрессивную направленность, но неудовлетворительно взаимодействует с населением, из-за чего преступность остается латентной, а население самостоятельно решает конфликты (зачастую насильственным способом). По сравнению с другими странами в России явно неэффективная модель полиции.
Что можно сделать?
- Криминализировать пытки в российском Уголовном кодексе, это преступление должно попадать в категорию особо тяжких. Это как минимум приведет к тому, что в государственной статистике появится показатель «пытки» – и мы наконец-то увидим масштаб их распространения. Статья будет работать, если пыточные дела будут эффективно расследоваться и доходить до суда. Нужно ликвидировать физические условия для самой возможности насилия: пространство в полицейских участках должно быть устроено так, чтобы любому стороннему человеку, посетителю все было видно. Пример – Грузия, где в полицейских участках прозрачные стены. Должны быть приняты нормативные документы, обеспечивающие нормальную работу специального подразделения СК по расследованию должностных преступлений. Сейчас это подразделение включается только в расследование резонансных дел, а подавляющее большинство дел о пытках и жестоком отношении расследуется районными следователями.
- Давление на бизнес и коммерческая деятельность сотрудников полиции превратили МВД в серьёзный барьер для развития малого и среднего бизнеса в РФ. Неформальная коммерческая деятельность сотрудников станет существенно менее активной с повышением зарплат и улучшений условий службы. Разведение функций обеспечения порядка и уголовного сыска может существенно сократить число сотрудников, имеющих возможность оказывать подобные услуги; но их и сейчас оказывает далеко не большинство.
- Существующие показатели и формы контроля вышестоящих инстанций за нижестоящими подразделениями не работают. Контроль носит формальный характер, а отчётность – фиктивный. Формальный контроль и фиктивная отчётность отвлекают ресурсы полиции от исполнения прямых обязанностей. Аппарат МВД не решает проблемы управления. Дополнительно снижает управляемость тот факт, что на каждом следующем уровне иерархии растет количество отдельных подразделений с отдельным функционалом. По большому счету никакой особой координации работы, например, участковых и служб ППС на уровне субъекта федерации не нужно. Самый первый шаг – вывод подразделений по охране общественного порядка из федерального подчинения.
- Налогоплательщики не имеют возможности влиять на работу полиции, она им практически неподотчётна. В результате возможность не только контроля, но даже простого получения информации полностью исключена для общества и местных органов государственного управления. МВД оказывается неприспособленно для решения локальных проблем. Когда конкретная ситуация (в регионе, в городе и т.п.) отличается от общероссийской, нет никаких возможностей ориентировать правоохранительные органы на местах на решение локальных задач. В отсутствие эффективно действующих судов механизм жалоб населения не заработает. Проблему фальсификации уголовных дел не решить, пока процент оправдательных приговоров в стране будет оставаться чуть выше нуля. Ведь фальсификация возможна там, где есть уверенность, что липа не рассыплется в суде и приговор по делу будет обвинительным.Суд – это единственный институт, который способен реально исправить любую правоохранительную систем. Суды могут и должны признавать решения или действия властей незаконными, когда для этого есть все основания. Для независимости судебной системы необходимо ввести избирательность и сменяемость судей и исключить контролирующую роль ФСБ над всей правоохранительной системой. Ту же проблему полицейского насилия можно решить только эффективным судебным контролем.