Война и коррупция неразрывно связаны: коррупция может привести к войне, почти всегда сопровождает её (огромные суммы контрактов, режим секретности и «соображения безопасности» этому способствуют), расцветает в послевоенном хаосе. Координатор образовательных проектов в «Трансперенси Интернешнл-Р» и Лаборатории университетской прозрачности Алёна Вандышева рассказала гостям Reforum Space Tbilisi о борьбе с коррупцией, в том числе во время войны, об эффективных и неэффективных стратегиях. Мы предлагаем краткий конспект её выступления.
Целенаправленные меры против коррупции начали использовать не так давно: 40-50 лет назад коррупция считалась нормальным способом решения проблем (а многие и до сих пор так считают). Для борьбы с ней человечество придумало всего три стратегии: стратегия войны с противником, сознательное игнорирование, системное устранение причин коррупции.
Идеальный пример первой стратегии – борьба с коррупцией в Китае, кампании «Три анти» и «Пять анти», реализованные в 1950-1960-е: постеры в городах призывали сдавать расхитителей, за коррупцию ввели смертную казнь. Число коррупционных преступлений действительно сократилось, но потом чиновники стали предупреждать друг друга о проверках; в 1980-е успех повторить не удалось. Ещё пример – операция «Чистые руки» в Италии, где мафиозные группировки захватили почти все властные структуры (например, их интересы представляли около 100 депутатов парламента). Больше 5000 госслужащих и 3000 предпринимателей стали фигурантами расследований, но благодаря Берлускони многие высокопоставленные лица уже через год вернули себе иммунитет. Мы видим, что стратегия может давать результат, но он будет краткосрочным.
Стратегия сознательного игнорирования использовалась в 1990-е в России и в Косово после провозглашения независимости: мол, рынок всё расставит по местам, нужно просто немного подождать. Она привела к тому, что коррупция приобрела системный характер, а все стимулы борьбы с ней пропали.
Единственная работающая стратегия – третья: стратегия системной борьбы с причинами коррупции, которая так хорошо показала себя в Сингапуре. Институциональный подход предполагают, что мы, во-первых, создаём условия для реально независимой судебной власти (пример – судебная система США). Во-вторых, что существует гарантия независимости правоохранительных органов и практика парламентского контроля – у Швеции, к примеру, очень много успешных примеров парламентских расследований.
Следующий компонент – политическая подотчётность: мы знаем, как финансируются политические партии (многие наверняка знакомы с соответствующими мониторингами «Голоса»), есть политический плюрализм и урегулирование конфликта интересов, госсектор прозрачен. Созданы гарантии доступа к информации, идёт укрепление независимых СМИ: в Швейцарии люди вкладывают личные деньги в фонд, финансирующий такие СМИ, так как видят в них необходимость. Работает система слушаний и гражданских консультаций: в Исландии чиновники обязаны не просто ознакомиться с предложениями граждан, но и обосновать, почему принимают их или не принимают. Работает антикоррупционный мониторинг, для бизнеса снижены барьеры выхода на рынок (а высокие барьеры – главная причина коррупции в бизнесе). Действует корпоративное управление, антикоррупционный комплаенс и сильные бизнес-ассоциации. Наконец, госсектор прозрачен, прозрачно и налоговое администрирование – как в Норвегии, где все декларации всех граждан размещены в открытом доступе (но ты знаешь, кто смотрит твою).
Во время войны коррупция расцветает.
Очень часто коррупция и насилие имеют общие причины. По данным Всемирного банка, в странах, где коррупция процветает, риск вооружённых конфликтов на 50% выше. Коррупция, ослабляя управление, усиливает недовольство и создаёт почву для конфликтов. Много коррупционных рисков в секторах, так или иначе связанных с оборонной сферой: почти везде она максимально закрытая, высококонкурентная, с очень дорогими контрактами; данные о военных закупках не обнародуются. Средства, выделяемые на специальные миротворческие операции ООН, НАТО, ЕС, к сожалению, часто становятся источником новых коррупционных связей. В Афганистане и Ираке самой проблемной сферой была неэффективная трата средств, выделенных на восстановление этих стран, откаты и отмывание денег: с 2002 по 2011 гг. потери составили от $30 до 60 млрд. Печальнее всего, что коррупционные схемы использовали и представители международных организаций – работая с просроченными товарами, нанимая друзей и родственников, указывая в документах «мёртвых душ» и деля деньги.
На что способны антикоррупционные расследования
В политической науке есть понятие «фокусирующее событие» – то, что приводит к старту реформ. Таким событием могут быть коррупционные скандалы: например, Уотергейтский скандал, связанный не только с прослушкой, но и с подкупом зарубежных персон, привёл к принятию Foreign Corrupt Practices Act – федерального закона о борьбе с коррупцией в международной деятельности, который до сих пор является одним из самых эффективных инструментов предотвращения коррупции в крупных корпорациях (а заодно и к смене президента). Публикация «панамского досье» инициировала обнародование реестра конечных собственников множества компаний; сейчас, правда открытые реестры уже не действуют, но данные о конечном собственнике всё ещё можно запросить.
Очень важный кейс – «документы Пентагона», материалы Минобороны США по политическому и военному вмешательству во Вьетнам, содержащие немало противоречий, в том числе недостаточное обоснование трат на военные нужды. Сначала военный аналитик Дэниэл Эллсберг обратился к конгрессменам с предложением предать огласке эти секретные отчёты: он почитал, что граждане США имеют право знать, к примеру, о ненужности многих бомбардировок Вьетнама и Камбоджи. Но Конгресс не с ним не согласился, и тогда он обратился в The New York Times. После двух публикаций Департамент юстиции и военный прокурор постановили остановить публикации «из соображений национальной безопасности». Но The New York Times и The Washington Post объединили усилия и сумели добиться продолжения публикаций. Верховный суд США даже в этих сложных условиях 6 голосами против 3 устанавливает: правительство США не смогло обосновать, что публикация будет нарушать основы безопасности, а его действия противоречат Первой поправке. Так журналистское расследование привело к минимизации порочной правительственной практики – скрывать важную информацию от граждан.
Ещё одно эффективное расследование The New York Times – материалы лауреата Пулитцеровской премии Азмат Хан о том, как США ликвидировали представителей ИГИЛа. Азмат изучила данные тысяч бомбардировок и ракетных обстрелов в Ираке, Сирии и Афганистане, опросила сотню свидетелей и выяснила: в обстрелах часто – в 1 из 5 атак, в 31 раз чаще, чем заявлял Пентагон, – гибли гражданские, никак не связанные с ИГИЛ.
Что нам дают журналистские расследования во время войны? Расследования помогают искать доказательства и реконструировать события. Это поддержка официальных заключений, включая заключения международных судов. В Гааге сейчас создан центр, где собираются доказательства военных преступлений, совершённых Россией, им нужны обоснованные данные, и журналистские расследования могут лечь в основу официальных обвинений. Журналисты, используя только открытые источники, могут находить множество нарушений – например, нападения на мирных граждан, гражданскую инфраструктуру, использование специфического или запрещённого оружия, пытки, обход санкционных ограничений. «Важные истории» выяснили, например, как в Россию, несмотря на санкции, через цепочку фирм-поставщиков попадают комплектующие для дронов из Китая, США и стран ЕС.
Это выявление системных уязвимостей в самых разных сферах и предпосылки для будущих политических изменений: мы относим журналистские расследования к тем самым фокусирующим событиям, которые через данные обосновывают необходимость новых подходов.
Это формирование методологии для будущих расследований, как в случае с Азмат Хан: каждый может использовать тот алгоритм, который она создала. Это способствует критическому восприятию официальной информации: изучая данные журналистов, весь их массив, люди понимают, что война никогда не бывает гуманной.
Любая война заканчивается, а после конфликтов, как правило, масштабно распространяется коррупция: среди её причин низкая эффективность власти, развитие неформальных институтов с параллельным принятием решений, недостаток верховенства права и политической воли, высокий уровень незащищённости. Если мы хотим искоренить коррупцию после войны, нам тоже нужно обращаться к результатам расследований – они показывают системные уязвимости.