Правительство в 2022 году планирует объединить Пенсионный фонд и Фонд социального страхования в одну структуру. Зачем это нужно и как это повлияет на работников и работодателей?
С этим слиянием связана долгая история. Несколько лет назад я с коллегами подготовил доклад, в котором предлагается объединить все три фонда (вместе с ФОМС) – создать единый страховой фонд. Об этом же я говорил год назад в policy paper для проекта «Рефорум».
Смысл здесь не столько в механическом соединении: уменьшить количество чиновников, сэкономить на издержках. Дело в том, что вся система обязательного социального страхования, возникшая в начале 90-х, требует реформы.
Так вот, в нашем докладе сказано, что этим фондам давно стоит перейти на единый тариф. Сейчас работодатель платит 22% от зарплаты в Пенсионный фонд, 5,1% в ФОМС и 2,9% – в Фонд социального страхования. Переход на единый 30-процентный платеж позволил бы застрахованному – т.е. работнику – формировать собственную структуру внутри этих процентов. Например, вас интересует больше медицинское страхование, а кого-то – социальное, и он может отчислять на социальное больше, чем установленные 2,9%. В реальной действительности после объединения ПФР и ФСС планируется ввести единый тариф, но пока без возможности для работника определять его внутреннюю структуру. И это не случайно.
Раз страховые платежи не являются бюджетными деньгами – в основном их платит работодатель из фонда оплаты труда, – то это должна быть общественная собственность
Сейчас деньги, собранные в ПФР, ФСС и ФОМС, являются государственной (федеральной) собственностью. Поэтому мы предлагали: раз страховые платежи не являются бюджетными деньгами – в основном их платит работодатель из фонда оплаты труда, – то это должна быть общественная собственность. И объединённый фонд должен управляться на трёхсторонней основе – представители работников, работодателей и государства, причем эти стороны должны сами назначать себе «первое лицо». Сейчас это делает правительство. То есть это должна быть реально независимая от государства страховая структура.
В реальной действительности создается наблюдательный совет, в который входят, как и предлагалось, представители работников, работодателей и государства. Но это пока мало что значащая формальность. Нынешние представители работников и работодателей, как это видно по результатам работы Российской трёхсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, никак повлиять на политику правительства не могут. При этом функции на будущий совет предлагают возложить приличные: определение тарифа отчислений, стратегия развития объединенного фонда. То есть само решение о создании совета – правильное, но его состав будет, скорее всего, подчиняться решениям, принятым в правительстве. Тем более что правительство будет назначать руководителя Фонда.
Нынешние представители работников и работодателей никак повлиять на политику правительства не могут
При этом, естественно, средства объединённого Социального фонда остаются в федеральной собственности. Размер этого фонда составит несколько триллионов рублей. Это, конечно, не второй бюджет, но всё же очень большие деньги. Если они станут общественной собственностью и будут управляться не напрямую государством, то объединённый фонд перестанет быть филиалом Минфина. Сейчас эти фонды – придаток к федеральному бюджету. И это неслучайно: у нас в стране тренд на огосударствление всего довольно серьезный, в него не вписывается такая лакуна с огромными деньгами, которая управляется не государством.
То есть сделать эти деньги негосударственными – решение, противоречащее принципам нашей нынешней внутренней политики. Государство в принципе может управлять деньгами, которые отчислены в Социальный фонд – чтобы не разворовали, например. Но одно дело право управления и другое – собственность. А то, что предлагается (придать новой структуре статус внебюджетного фонда, единственным учредителем которого становится правительство) – лишь ещё больше приближает Социальный фонд к федеральному бюджету.
Кстати, хочу обратить внимание на то, что в процессе слияния не участвует ФОМС. Означает ли это, что обязательное медицинское страхование ждет какая-то глубокая реформа? Оно, например, будет преобразовано в бюджетную систему по британско-итальянско-испанскому образцу? Ответа на этот вопрос пока нет.
Как слияние ПФР и ФСС повлияет на работодателей и работников?
Прежде всего немного повысится страховая нагрузка на работодателей. Это связано с тем, что сейчас взносы в Пенсионный фонд берутся до определенного верхнего предела заработка, а в ФСС этот предел ниже. Общий платёж будет с 1 января 2023 года браться на условиях пенсионного страхования. Поэтому работодатель будет немного больше платить в будущий объединённый Социальный фонд.
Слияние этих двух фондов небольшой шаг вперед, но он явно недостаточен
Также, видимо, будут введены страховые взносы на тех, кто работает в рамках гражданско-правовых договоров. Это, честно говоря, не очень хорошо. Для части работодателей это станет неподъёмными дополнительными издержками. Это может привести к уходу части занятости в другие формы – ИП, самозанятость, а то и в неформальный сектор, что не даст Социальному фонду тех доходов, на которые там рассчитывают. Однако всё-таки подождем, когда появится проект закона.
В целом слияние этих двух фондов небольшой шаг вперед, но он явно недостаточен для того, чтобы добиться нового качества функционирования системы обязательного социального страхования. Но когда созреют внешние условия, то от этого решения можно будет отталкиваться в проведении будущих реформ.