Заместитель гендиректора «Transparency International – Россия» рассказывает, кому нужен закон о компенсации вреда от коррупции и как он может работать в России (а также почему не работает до сих пор).
Мы наблюдаем, как Россия демонстративно дистанцируется от европейских ценностей и пытается декларировать суверенитет, в том числе законодательный. Однако факты таковы: базой для российского законодательства служит множество документов и конвенций, принятых Советом Европы, и Россия, как составная часть ПАСЕ, обязана придерживаться именно этих нормативных ориентиров. Плюс есть область, где Россия наиболее активна на международной правовой арене и даже пытается кое-где доминировать (например, в FATF, Группе разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег). Это борьба с коррупцией.
Вопрос борьбы с коррупцией для России принципиален с точки зрения международного имиджа. Россия ратифицировала практически все международные конвенции, которые касаются противодействия коррупции, причём не только в части об уголовной ответственности.
Редким документом, который Россия обошла вниманием, оказалась конвенция Совета Европы по гражданско-правовой ответственности за коррупцию: её обсуждение и публичное применение в России были отложены.
Страна осталась чуть ли не последним государством в европейской части континента, где эта конвенция не ратифицирована (её приняли Украина, Молдова, Армения и прочие наши соседи, чьи правовые системы близки к российской).
Если в национальном плане противодействия коррупции 2010 г. ещё фигурировал вопрос о возможном рассмотрении и принятии конвенции, то в 2012-2013 гг. вопрос заглох окончательно. Вернуться к вопросу будет непросто – и в плане привлечения внимания к нему, и в плане «отработки» этой конвенции в нашем законодательстве. Но вернуться необходимо, и «Трансперенси Интернешнл – Россия» полагает, что сделать это нужно в самое ближайшее время.
В чём загвоздка?
Возможно, в том, что в нашей стране у власти находятся люди с силовым бэкграундом, для которых борьба с коррупцией – это уголовное преследование коррупционеров и уголовное наказание виновных, а никак не профилактика коррупции и компенсация вреда от неё.
А возможно, корень проблемы – в вечном стремлении России при ратификации международных документов делать какие-то оговорки и принимать их не полностью: к примеру, при ратификации конвенции ООН по борьбе с коррупцией Россия решила не имплементировать двадцатую статью, касающуюся непосредственно незаконного обогащения. То же произошло и с целым рядом других конвенций. А конвенция, о которой идёт речь, может быть принята только безоговорочно.
При этом сама конвенция достаточно короткая, у неё всего два ключевых тезиса. Первый поясняет действие компенсационных механизмов возмещения вреда от коррупции для граждан и бизнеса. Второй касается защиты тех, кто сообщает о факте коррупционных практик: система гражданско-правовой ответственности не может работать без эффективной системы защиты заявителей.
Отмечу, что Россия делала определенные шаги в этой области – были даже попытки принять соответствующий закон (отправлен на доработку).
Проблема в том, что российские власти полагают, что компенсация вреда от коррупции – это всегда деньги, более того – всегда бюджетные деньги. Им не приходит в голову, что компенсацию можно требовать непосредственно с коррупционера.
Конвенция же предполагает именно эту возможность для каждого гражданина.
Если Россия решит наконец ратифицировать конвенцию и дать своим гражданам возможность эффективно возмещать вред от коррупции, у нее будет два варианта действий. Либо ей предстоит доработать (или создать) юридическую инфраструктуру, необходимую для эффективного внедрения требований конвенции, а затем ратифицировать документ, либо начать с ратификации, а затем уже приняться за «отладку» законодательства. Так поступили многие государства, стремившиеся без задержек продемонстрировать свою приверженность европейским ценностям. Позднее они перенесли принципы конвенции в свои национальные законодательства.
Российское законодательство вполне готово к таким изменениям. Вполне реально добавить в Гражданский кодекс статью, посвященную компенсации вреда от коррупции – там уже закреплена компенсация незаконных действий органов власти. Затем нужно будет выпустить пленум Верховного суда, который опишет для нижестоящих судов механику компенсаций – расскажет, в каких случаях и как именно применять новый механизм. Первая мера без второй работать не будет.
В чем институциональная важность конвенции? Она позволяет гражданину, столкнувшемуся с коррупцией, обращаться не в правоохранительные органы, как сейчас, а сразу в суд, причём получить компенсацию можно даже в том случае, если нет решения суда по уголовному делу в отношении коррупционера (как это происходит сейчас).
В первую очередь от ратификации конвенции выиграет бизнес, изначально ориентированный на решение споров в судах.
Правоохранителей не интересуют коррупционные практики, не попадающие в категорию уголовных дел – конфликт интересов, например, или «мягкая» коррупция: подарки, нарушения запретов и ограничений для публично-должностных лиц и т.д. А это как раз то, с чем бизнес сталкивается регулярно и от чего страдает.
Большинство компаний оказывалось в ситуации, когда бизнесмен приходит на торги и проигрывает конкуренту, у которого есть связи с чиновниками. Ничего уголовного в этом деле не найти, правоохранители за него не возьмутся, это чисто административное правонарушение.
Как конвенция будет работать в наших реалиях? Мы изучили антикоррупционные практики в странах, которые традиционно поражены этим недугом и которые вдобавок трудно назвать эталонными демократиями. Пример: в Италии коммерческая компания в рамках государственного контракта проиграла торги из-за того, что публичные должностные лица были подкуплены конкурентами. Правда вышла наружу много лет спустя: журналисты раскопали. С их расследованием в руках компания пошла в суд и выиграла.
Конечно, чтобы механизм компенсаций заработал у нас, нужна практика обращений в суды. С этим в стране проблема: около 90% россиян вообще никогда не обращались в суды и другие органы за денежной компенсацией, а достаточным наказанием для коррупционера участники опроса, проведенного «Трансперенси Интернешнл – Россия», считают тюремное заключение или штраф в пользу государства. Ситуацию можно и нужно менять. Я предлагаю ориентироваться на концепцию фасадных институтов Екатерины Шульман: если есть институт, рано или поздно он может заработать. Наличие этого института важно само по себе.