Сергей Гуриев: «У регионов должно быть больше денег и больше полномочий»

Станет ли Россия демократической и процветающей страной при нашей жизни? О федерализме и моделях государственного устройства в интервью проекту «Рефорум» размышляет Сергей Гуриев, профессор экономики парижской Школы политических наук, бывший главный экономист Европейского банка реконструкции и развития и бывший ректор Российской экономической школы.

Каким вы видите идеальное политическое устройство России?

— Главные вопросы – это, конечно, вопрос о федерализме и вопрос о разделении власти между президентом и парламентом. Россия очень разнородная страна, которая нуждается в федерализме, в бóльшей децентрализации, как политической, так и экономической. У регионов должно быть больше денег и больше полномочий. У муниципалитетов должно быть больше денег и больше полномочий. Для того, чтобы оставаться единой страной, Россия должна быть более федеративным государством. Это вполне решаемые задачи. В мире есть много федеративных стран. В мире есть и унитарные страны. Например, Франция является унитарным государством. Германия федеративным. Но Россия – это очень разнородное государство, в котором, конечно, нужно больше федерализма. 

Например, во время борьбы с пандемией коронавируса даже Владимир Путин – политический лидер, потративший двадцать лет на строительство централизованного, а не федеративного государства – признал, что когда Россия сталкивается с реальными вызовами, она нуждается в децентрализации принятия решений. Все регионы устроены по-разному, у них разные приоритеты, поэтому они должны иметь и полномочия, и ресурсы для выбора своих собственных стратегий борьбы с эпидемией.

Второй вопрос – это разделение полномочий между президентом и парламентом. Среди демократических стран есть всего лишь две президентских республики: Соединенные Штаты и Франция. Впрочем, Франция является полупрезидентской республикой, потому что там есть премьер-министр (в Америке премьер-министра нет). Премьер-министр во Франции может быть независим от президента, может представлять другую партию. Такое имело место даже в недавней истории. В этом смысле опыт развитых стран – это скорее опыт парламентских демократий. Я считаю, что Россия должна стать более парламентской республикой. Способ сделать это в России есть, он прописан в Российской конституции и называется «Конституционное собрание». Нужно принять закон о Конституционном собрании, созвать Конституционное собрание и посмотреть, какую именно Конституцию выработает такое собрание. 

Вне зависимости от ответов на вопросы о степени федерализации и перераспределения полномочий от президента к парламенту, естественно, должны быть верховенство прав, независимая и эффективная судебная система, свободные конкурентные СМИ, свобода собраний и НКО. Всё это очевидные вещи. Поэтому первым шагом нового правительства должна быть отмена очень многих мер, принятых их предшественниками, особенно в последние 10 лет сегодняшней российской власти. 

Насколько большой проблемой для развития экономики России сейчас является гипертрофированная централизация?

— В России огромное неравенство между столицей и другими городами и регионами. Это неудивительно. Известный исследователь экономики городов, гарвардский профессор Эдвард Глейзер писал о том, что в автократических странах столица развита непропорционально. И это происходит, потому что власти знают, что революции происходят в столицах. Именно поэтому начиная с 2013 года российские власти тратят так много денег на повышение качества жизни в Москве за счет всей остальной России. 

Как только Россия станет более демократической страной, конечно, развиваться будут и другие регионы, и другие города. Россия будет современной страной – это означает, что Россия будет очень урбанизированной страной. Но основная экономическая активность будет сосредоточена не только в Москве, но и в других крупных городах. 10-20 самых больших городов будут лидерами развития. Это не означает, что качество жизни останется низким в маленьких городах или в деревнях. Это также не означает того, что децентрализация в пользу маленьких муниципалитетов невозможна. Мы видим много европейских стран, в которых есть реальная децентрализация. Германия, например, это нормальная федеральная республика, в которой есть много процветающих маленьких и средних городов. Это абсолютно возможно и в России. Есть вполне понятные экономические решения, которые предусматривают перераспределение доходов, в том числе и от нефти, в пользу других городских и сельских муниципалитетов. 

Без децентрализации невозможны рост и развитие. Современная экономика растет за счет конкуренции и децентрализации. Россия находится на таком этапе развития, когда невозможно создавать очаги и кластеры роста из одного кабинета. Невозможно представить себе, что в Кремле сидит какой-то сверх-умный человек и говорит, где построить какой завод или мост, куда перевести какие миллиарды. В России существует такой стереотип, что страной можно управлять из одного кабинета, но современный экономический рост требует децентрализации. Федерализация – это не препятствие для экономического роста, а его необходимое условие. 

Можно ли решить и улучшить экономическую ситуацию в России, не затрагивая политическую систему, не решая политические проблемы? 

— Если вы хотите построить общество с высоким уровнем дохода – то есть, грубо говоря, догнать развитые страны по дохода на душу населения и уровню жизни – то ответ простой: нет. В истории практически нет примеров недемократических стран, которые бы добились высокого уровня дохода. Исключений из этого правила два. Во-первых, это ближневосточные нефтяные страны, где, конечно, нефти гораздо больше на душу населения, чем в России, поэтому этот путь для России невозможен. Во-вторых, это Сингапур, единственная ненефтяная страна, которая построила богатую процветающую экономику без перехода к демократии. 

Сингапур – это важное исключение. Именно на него всегда ссылаются автократические лидеры, говоря «демократия нам не нужна, сначала нужно построить процветающую экономику». Но Сингапур многим отличается от России. Во-первых, это очень маленькая страна. Во-вторых, это страна, в которой был выдающийся лидер. Лидер, приверженный идее построения процветающей страны любой ценой, включая борьбу с коррупцией среди своего ближайшего окружения. Кроме того, Сингапур это страна с очень открытой экономикой. Она вынуждена привлекать иностранные инвестиции, вынуждена импортировать и экспортировать все, что она покупает, продает и производит. Это означает, что эта страна фактически подотчетна международной конкуренции. В этом смысле, у Сингапура всегда была обратная связь: если вы делаете ошибку в создании инвестиционного климата, то к вам не приходят международные инвесторы, и вы сразу видите, что экономический рост замедляется. 

Ваш вопрос – можно ли достичь высокого уровня жизни без политических изменений – можно интерпретировать и по-другому: «можно ли по крайней мере начать идти по пути быстрого экономического роста без демократических изменений?» Может, когда-то потом демократические изменения произойдут? Это вопрос гораздо более сложный. 

Есть страны, которые, находясь на сегодняшнем уровне развития России, были недемократическими, и, тем не менее, у них был достаточно быстрый экономический рост. Китай до недавнего времени был такой страной. Южная Корея в 1980х годах была такой страной. Многие страны росли достаточно быстро, находясь на уровне развития России, будучи недемократическими государствами. 

Так что в теории это возможно. Что для этого нужно сделать на практике? Нужно правильно поставить приоритеты. Приоритеты должны быть следующие: борьба с коррупцией, создание инвестиционного климата, привлечение инвестиций, открытость, интеграция в глобальную экономику. 

Мы видим, что российские власти на словах говорят о том, что они хотели бы добиться роста доходов. А на деле не следуют этим вполне понятным рецептам. Поэтому нам, безусловно, нужна сменяемость власти. Нам нужны руководители, которые не на словах, а на деле преследовали бы цель повышения доходов населения. 

Вы говорите, что общество с высоким уровнем дохода при авторитаризме возможно только для стран, где очень много нефти. У России для этого нефти недостаточно. Но кроме нефти ничего нет. Что можно было бы сделать для того, чтобы сделать Россию менее зависимой от натуральных ресурсов?

— Вопрос диверсификации российской экономики стоит перед Владимиром Путиным уже последние 20 лет, он всегда говорит о том, что он стремится диверсифицировать российскую экономику. И он признает, что пока прогресс в этом направлении, мягко говоря, небольшой. Когда цены на нефть падают, естественно, доля нефтяного экспорта ВВП немного сокращается. В эти моменты российские власти заявляют о том, что достигнут небольшой прогресс в диверсификации российской экономики. Но, на самом деле, никакого прогресса нет. При объективных оценках сразу видно, что нефть составляет огромную часть российского экспорта и примерно половину российского бюджета. В этом смысле России пока не удалось диверсифицировать свою экономику. 

Есть ли у России потенциал для диверсификации экономики? Безусловно есть. Россия очень образованная страна. Главное направление реформ, необходимых для того, чтобы в России была современная экономика, основанная не только на природных ресурсах, – это реформы, связанные с развитием человеческого капитала, инвестициями в образование, инвестициями в инновационный сектор. Такие реформы много раз обсуждались. И 10 лет назад, и 15 лет назад. После 2014 года, естественно, эти попытки были так или иначе забыты, потому что они требуют и ресурсов, и интеграции в мировую экономику. Никакие исследования, образование, инновации не могут происходить в стране, которая закрывает свои границы. 

Что нужно для того, чтобы в России развивались отрасли, основанные на знаниях? Безусловно, нужен современный финансовый сектор. Для того, чтобы был современный финансовый сектор, нужно развивать конкуренцию в секторе финансовых услуг, включая банковский сектор. Сегодня в России среди 10 крупнейших банков 9 принадлежат государству. Поэтому никакой конкуренции, к сожалению, нет. Любой госбанк знает, что если он обанкротится, государство придет ему на помощь. А у частных банков нет таких гарантий, поэтому они находятся в уязвимом положении. Ну и само состояние дел в области защиты прав собственности, судебной системы также не дает возможности развития небанковских финансовых услуг, венчурного финансирования, фондов прямых инвестиций и других финансовых институтов. 

Для того, чтобы понимать, почему в России медленно развивается инновационный бизнес, достаточно вспомнить дело фонда Baring Vostok. Посадка, а теперь домашний арест Майкла Калви и его партнёров – это очень важный сигнал. Именно такие институты, как фонд Baring Vostok Capital Partners, необходимы для развития новых отраслей, основанных не на природных ресурсах, а на знаниях. Тот факт, что инвесторы, работающие в этом секторе, не чувствуют себя в безопасности, это очень важная проблема. 

Главные реформы, необходимые для диверсификации экономики России, – не экономические, а политико-правовые реформы. Как сказал бы оппозиционный лидер Алексей Навальный, «главное – это не врать и не воровать». Главное – это реформа так называемых «правоохранительных» органов и судов. Именно они и отвечают за ужасный инвестиционный климат в России. Именно их нужно реформировать. Именно от них нужно защищать предпринимателей для того, чтобы российский несырьевой бизнес развивался быстрее. 

Второе необходимое условие— это, конечно, выход России из изоляции, снятие российских контрсанкций, работа над снятием самих санкций, привлечение иностранных инвесторов, открытие возможностей для несырьевого экспорта. 

Вы сказали, что Россия достаточно образованная страна. Тем не менее, очень образованные люди… Я сейчас сижу в Барселоне, вы в Париже, дочка упомянутого вами Алексея Навального сейчас учится в США, а не в России. И я думаю, что можно этот список долго продолжать. Насколько большой проблемой, с вашей точки зрения, является «утечка мозгов» для России? И что можно сделать для того, чтобы это остановить? 

— Это огромная проблема. Масштаб этой проблемы мы не знаем. Например, с точки зрения российский статистики я до сих пор живу в Москве. Поэтому не совсем понятно, насколько хорошо мы можем оценить масштаб утечки мозгов. 

Но это проблема реальная, очень серьёзная. Скорее всего, по показателям цитируемости сегодня российские ученые, работающие за рубежом, производят больше исследований, чем российские ученые, живущие в России. 

Вопрос в том, как привлечь людей назад? Для это крайне важны как раз политические изменения. Почему? Сегодня, если вы учёная или предприниматель, думающие о том, чтобы вернуться в Россию, скажем, из Кремниевой долины, то вы начинаете задавать вопросы: будет ли мой бизнес в безопасности? Пример Майкла Калви говорит, что не обязательно. Смогут ли мои дети жить в России? Не придётся ли им уезжать из страны в случае, если будет какая-нибудь политическая турбулентность? Ответ такой: режим Владимира Путина так или иначе закончится, а будет ли конец режима Владимира Путина мягким, демократическим или турбулентным – никто не знает. В этом и есть и главное отличие так называемых «стабильных режимов», в которых десятилетиями один и тот же лидер руководит страной, от демократических режимов. В демократическом режиме невозможно предсказать, кто будет президентом через 10 лет, но система от личности президента практически не зависит. В режиме, похожем на Россию, можно предсказать, что в ближайшем будущем с большой вероятностью президент будет один и тот же. Но когда этот президент уйдёт, ситуацию предсказать невозможно. 

Арабская весна показала нам целый ряд сценарий смены лидеров. В североафриканских и ближневосточных странах было много лидеров, которые управляли своими странами десятилетиями. Жить в такой стране было опасно. Почему? Потому что эта смена режима могла быть как мирной, так и не мирной. В Тунисе смена режима была относительно мирной. В Ливии все кончилось гражданской войной. В Египте ситуация была тоже, мягко говоря, не мирной, погибли сотни людей и установился режим, который также не является привлекательным для высокообразованных людей. Можно перечислять страну за страной и на реальных примерах убедиться, что чем дольше человек находится у власти, тем менее предсказуемой является смена режима. 

В демократической стране же экономический рост может быть не очень высоким, или могут существовать какие-то проблемы, связанные с неравенством. Но в современной демократической стране, по крайней мере, трудно представить себе гражданскую войну. 

Поделиться