Местное самоуправление

По следам ратификации Хартии принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон № 131-ФЗ). На основании этого закона в середине 2000-х последовала реформа МСУ.

Цели реформы — передать часть полномочий на самый нижний уровень, ближе к населению, способствовать самоорганизации по месту жительства и повышению ответственности самих людей (достигнута она не была, но об этом ниже).

Что удалось сделать?

В 2003–2009 гг. количество муниципальных образований в России было увеличено более чем вдвое (с 11 600 в 2003 г. до 24 160 в 2009 г.).

Создана двухуровневая система МСУ, разграничены полномочия между уровнями организации органов МСУ, где «нижний», самый приближённый к населению уровень представляют городские и сельские поселения, а «верхний» — муниципальные районы, имеющие в своём составе городские и (или) сельские поселения и призванные выполнять функции межпоселенческого характера. Такая система долго существовала в Советском Союзе и продолжает существовать в большом количестве развитых государств.

Однако успешному завершению реформы МСУ воспрепятствовало само законодательство в этой сфере. МСУ в России оказалось сильно зарегламентированным. В законе № 131-ФЗ) сказано, что федеральными и региональными законами (Конституцией, вышеупомянутым законом, а также «иными») осуществляется правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Транслируется «принцип субординации», по сути — централизации управления с угрозой наказания за проявление самостоятельности и инициативы.

Полномочия МСУ установлены ст. 14 «Вопросы местного значения городского, сельского поселения» закона 131-ФЗ. Они вроде бы широки — от обеспечения ЖКХ до назначения и администрирования местных налогов и сборов. Но МСУ не самостоятельны в принятии решений по всем вопросам местного значения.

Нельзя сказать также, что объём переданных полномочий соответствует запросам населения. Впрочем, у нас до сих пор отсутствует полноценная система регулярного исследования потребностей населения, которые могут быть удовлетворены в пределах системы МСУ.

Но даже этот минимальный объём полномочий не подкреплён достаточными финансовыми средствами. Пример. Аварии зимой часто случались и ранее, но зимой 2023-2024 гг. мы наблюдали коллапс по всей стране. Местные бюджеты не настолько большие, чтобы обеспечивать не только модернизацию, но даже ремонт трасс и котелен (конечно, мы не исключаем и фактор хищений). Зачастую только вмешательство региональных и федеральных властей способствует устранению аварий. А в связи с т.н. «СВО» центральная власть взвалила на региональные и местные бюджеты задачи по мобилизации, а в ряде городов — восстановление разрушенных украинских территорий. Муниципалитеты вынуждены тратить резервные средства не на устранение аварий, а на войну.

По мнению специалиста в области социально-экономического развития регионов Натальи Зубаревич, фактически реформа проводилась для более чёткого разграничения полномочий, а не для передачи их вниз, ближе к населению. Поэтому она и не могла быть успешной. Эксперт выделяет несколько базовых дефектов реформы, в том числе:

• Критерии выделения поселений были заданы сверху и не учитывали огромных региональных различий в расселении. За основу обычно бралась численность, поэтому территориальная доступность низовых органов МСУ для сельских жителей ухудшилась;
• Подавляющее большинство сельских поселений, за исключением пригородных зон агломераций, имеют мизерную налогооблагаемую базу, доходы их бюджетов минимальны, соответственно и полномочия — минимальные;
• Цена реформы оказалась высокой, численность занятых в МСУ выросла более чем на 160 000 человек;
• Самоорганизация местных сообществ, повышение их участия в принятии решений остались декларациями, власти этому препятствовали, продавливая вертикаль до низового уровня.

Начиная с 2010 г. государство взяло курс на создание мегаструктур с контролирующим органом в федеральном центре и выстраивание властной вертикали. Эту реформу управления называли оптимизацией, которая формально преследовала цель снижения издержек на администрирование. Оптимизация затронула все сферы социально-экономической жизни страны: образование, здравоохранение, культуру, социальное обслуживание, в промышленности созданы монополии, корпорации, которые вошли (часто рейдерским захватом) в госкорпорации.

Оптимизация началась с МСУ. Стало снижаться количество муниципальных образований, обладающих статусом сельского поселения. Объединение поселений не только не достигло завяленных целей, но и заметно снизило качество управления в МСУ, а также его доступность для населения. Эксперт проектно-учебной лаборатории муниципального управления НИУ ВШЭ Андрей Позаненко в исследовании «Последствия укрупнения сельских поселений: взгляд снизу» цитирует респондентов: «… изменилось в худшую сторону. Люди отрезаны от мира, и от общения, и от руководства, от всего. Например, льготники. Нужна какая-то справка человеку, получателю. Справку надо ехать брать в В.Д., потому что здесь ничего нет. Я могу только справку напечатать. Все печати в центральной усадьбе или районном центре».

Упрощение системы управления за счёт укрупнения органов МСУ и облегчения принятия нужных власти решений плохо сказывается на качестве этого управления из-за:

• сокращения элементов социальной инфраструктуры на низовом уровне — школы (также тут), больницы, единицы управления — и как следствие обезлюживания, вымирания огромных территорий. Таковы «достижения» печально известной «оптимизации» всего, начатой в 2010 г. и подкреплённой «майскими указами» Путина);
• лишения граждан возможности участия в обсуждении и принятии решений по вопросам местных дел (принцип участия);
• потери чувствительности управления.

Завершить контрреформу должен был закон о поправках в 131-ФЗ, проект которого № 768237-6 принят Госдумой в марте 2017 г., но не подписан президентом. На этом этапе от него отказались во многом благодаря широкой общественной реакции, в первую очередь со стороны представительных органов МСУ, и заключению Совета по правам человека, возглавляемого на тот момент Михаилом Федотовым.

Как сказано в заключении СПЧ, законопроект устанавливает объединение всех входящих в муниципальный район поселений в единый городской округ, после чего упраздняются поселенческие органы МСУ, а поселения и сам муниципальный район — полностью утрачивают статус муниципального образования. Из трёх основ системы МСУ у поселений изымаются все три: территория, полномочия и бюджет. Депутатские места упраздняются. Для реализации нового вида преобразования обязательность голосования непосредственно населения (референдума) заменяется на голосование депутатов.

Такая одноуровневая модель — это, по сути, фиктивная форма организации МСУ в муниципальном образовании (городском округе), органы которого фактически не будут подотчётны местному населению, а будут полностью подчинены региональным властям через назначаемого главу городского округа (сейчас он избирается, как правило, депутатами). В сельских поселениях предлагалось упразднить МСУ, заменив избранный представительный орган сельским старостой с наделением его властными полномочиями.

Градостроительные нормативы, тарифы на ЖКХ и транспорт, отличающиеся в сельских поселениях от городских, становятся едиными для всего региона (но различия в доходах сельского и городского населения остаются).

От объединения бюджетов в один пострадают сельские поселения, а из-за низкой представленности в муниципальных советах интересы сельского населения и периферии некому будет отстаивать. «9. Спорные и проблемные вопросы территорий (реализация масштабных инфраструктурных проектов, размещение полигонов) теперь становится возможным решить в округе, а не в отдельном поселении. При необходимости проведения в округе общественных слушаний или обсуждений — меньше влияние группы лиц, представляющей интересы, например, сельского поселения», — говорится в действующей уже сейчас методичке, спущенной в муниципалитеты.

Наконец, законопроект не соответствует Конституции РФ: он упраздняет установленную частью 1 статьи 131 Конституции РФ двухуровневую систему организации местного самоуправления и противоречит требованиям ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности МСУ и его невхождении в систему органов государственной власти, а также не соответствует его предназначению как форме народовластия (статья 3 Конституции РФ).

3 апреля 2017 г. был принят Федеральный закон № 62 «О внесении изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”». Изменения легализовали практику преобразования по «упрощённой процедуре» (См.: В.Черников)

Закон № 62-ФЗ устанавливает новый вид преобразования муниципальных образований: объединение всех входящих в муниципальный район поселений в единый городской округ, после чего упраздняются поселенческие органы местного самоуправления, а поселения и сам муниципальный район — утрачивают статус муниципальных образований. Вопрос изменения границ поселений, объединения поселений или присоединения решается уже не путём референдума с участием населения всех затронутых территорий, а путём «согласия населения», «выраженного представительным органом». Там, где в местных советах сплошь депутаты от «Единой России», преобразования муниципальных округов шли как по маслу.

Внесённые № 62-ФЗ изменения приводят к разрушению двухуровневой системы местного самоуправления, являющейся одним из важнейших достижений реформы местного самоуправления 2003 г. (См.: рекомендации СПЧ по итогам специального заседания «Право граждан на участие в местном самоуправлении»).

После внедрения одноуровневой системы МСУ и исключения населения из процесса принятия решений о преобразованиях оставалось легализовать зависимость МСУ от государственной власти.

Покушение на самостоятельность МСУ провели через поправки в Конституцию (закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»).

Статья 12 Конституции РФ, по которой «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», находится в неизменяемой Главе 1 (точнее, изменяемой в особом порядке). Законодатель решил ввести в обиход и в изменяемые главы Конституции понятие публичной власти, чтобы вертикаль власти выглядела окончательно оформленной, и встроить туда МСУ: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации…» (ч. 3 ст. 132). Эта формулировка вызвала недоумение у экспертов: любые органы власти и так являются публичными.

Изменением ч. 2 ст. 132 и введением ч. 1.1 в ст. 131 Конституции МСУ полностью утрачивает свою самостоятельность: «Реализация переданных полномочий подконтрольна государству», «Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом», — говорится в поправках.

Во исполнение новых положений Конституции о публичной власти, в том числе обновлённой главы 8 «Местное самоуправление» сенатор Андрей Клишас и депутат Павел Крашенинников разработали Федеральный закон № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (принят 21.12.2021) и проект № 40361-8 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который должен заменить 131-ФЗ (проект пока споткнулся на чтениях в Госдуме).

Ключевое в проекте Клишаса-Крашенинникова: «Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти». «Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе отрешить от должности главу муниципального образования, главу местной администрации…», который одновременно замещает государственную должность субъекта РФ и муниципальную должность — то есть полностью подконтролен. Для осуществления своих полномочий органы МСУ могут распоряжаться только местными бюджетами, но не субвенциями из регионального и федерального бюджетов.

Всероссийское объединение муниципальных депутатов «Земский съезд» дало негативную оценку законопроекту Клишаса-Крашенинникова. Его принятие уничтожит более 18 000 муниципальных образований, разрушит сложившиеся вокруг МСУ местные сообщества, лишит МСУ остатков самостоятельности и нивелирует принцип разделения властей на местном уровне. Участники Земского съезда предложили свои поправки к проекту закона. Очевидно, что они будут отвергнуты законодателем.

Законопроект № 40361-8 Клишаса-Крашенинникова хотя и окончательно лишает МСУ финансовой самостоятельности, при этом смягчает положения законопроекта от 2017 г., делая контроль исполнительной власти над МСУ опосредованным (глава муниципального образования по-прежнему избирается, но может быть отстранен региональной властью). Есть основания полагать, что после переизбрания Владимира Путина президентом на пятый срок к идее назначения глав МСУ вернутся.

Ростки низовой, непосредственной демократии и локальной самоорганизации граждан будут окончательно задушены. Для этого нет никаких препятствий: Федеральным законом от 28.02.2023 № 43-ФЗ «О прекращении действия в отношении Российской Федерации международных договоров Совета Европы» денонсирована и Европейская хартия местного самоуправления.

По мнению экспертов, декларируемый авторами так называемой реформы тезис об экономии расходов на содержание управленческого аппарата абсурден.

Как отмечает Артемий Позаненко, «в ходе предшествующих укрупнению агитационных кампаний региональные и районные власти обещают населению и сельским главам, что бюджет нового мегапоселения будет не меньше консолидированного бюджета объединяемых поселений, а все освободившиеся средства, сэкономленные на содержании управленческого аппарата, пойдут на развитие муниципального образования. Однако мне неизвестны случаи исполнения этого обещания». Наоборот, местный бюджет объединённого образования урезался — об этом свидетельствуют данные опросов.

Кроме того, сейчас вместо упраздняемых поселенческих органов МСУ создаются новые муниципальные хозяйствующие субъекты, подчинённые исполнительной власти, так что расходы на ликвидируемый муниципальный уровень сохраняются в системе управления территорией.

Снижения же издержек можно было бы добиться, например, оптимизацией (объединением) административных аппаратов поселений, цифровизацией и устранением зарегламентированности, а не сокращением числа представительных органов и депутатов и не изъятием у них полномочия и бюджетов.