Чем местное самоуправление похоже на «Звёздные войны»

Виталий Черников, первый постсоветский мэр Калуги, эксперт по местному самоуправлению – о том, почему централизованная власть не может быть эффективна и какие реформы назрели в сфере МСУ. Его колонка служит предисловием к докладу, опубликованному на сайте проекта.

Читающие эти строки наверняка смотрели хотя бы одни «Звёздные войны» и помнят кадры с величественно плывущей в космосе эскадрой (заранее прошу прощения у миролюбивых читателей за военный образ).

С некоторой долей условности государство можно представить себе в виде такой эскадры, где есть флагман (центральная власть), корабли сопровождения (регионы) и приписанные к каждому из таких кораблей мелкие суда (муниципальные образования).

А теперь представим себе две такие эскадры, жизнь которых построена диаметрально различно: Эскадра-1 и Эскадра-2.

Эскадра-1 базируется на жесткой централизации: никто во флотилии не может совершать манёвр без команды флагмана или согласования с ним. Более того, этот манёвр должен быть идентичен маневру главного корабля и совершаться всеми одновременно. Ответственность за принятое решение лежит на центре управления эскадрой. Топливо поступает из центра на утвержденные флагманом маневры.

Эскадра-2 предоставляет кораблям сопровождения и малым судам возможность действовать по обстоятельствам в рамках общей стратегии, например, стратегии защиты флагмана. Они вправе маневрировать, выбирая наилучшую тактику действий в каждый конкретный момент времени. Для этого им заранее и с запасом предоставлено требующееся количество топлива. Решение о необходимости совершения того или иного маневра командир каждого корабля принимает лично. Он же несёт ответственность за принятое тактическое решение.

Какая из этих эскадр имеет больше шансов защитить флагмана, например, при угрозе с тыла? С учетом инерции разворота Эскадры-1, необходимости согласования «низами» каждого отклонения от флагмана, концентрации ресурсов на главном корабле у такой эскадры шансов на отражение угрозы практически нет. При этом поражение флагмана приводит к развалу всей эскадры, поскольку уничтожаются и все находящиеся на нем ресурсы.

А флагману Эскадры-2 даже разворачиваться на придётся – всё сделают корабли сопровождения и малые суда. Если кто-то из них получит повреждения, это будет некритичным как для всей эскадры, так и для флагмана. И даже если пострадает сам флагман, у других кораблей останется достаточно ресурсов, чтобы поддержать его и продолжить движение.

Эскадра-1 нуждается в дисциплинированных исполнителях, умеющих чётко выполнять приказы сверху. Культивируется исключительность и незаменимость командира эскадры, что в ситуации уничтожения флагмана приводит к глубокому кризису всей системы.

В Эскадре-2 востребованы люди, способные принимать самостоятельные решения и нести за них персональную ответственность. Даже если главный корабль будет выведен из строя, недостатка в тех, кто поведёт эскадру дальше, не будет. Сама задача поражения флагмана теряет смысл.

Россия всё сильнее напоминает эскадру первого типа. Финансовые, природные, административные ресурсы сосредоточены преимущественно в руках федеральной власти (в среднем – 63% от общего объема). При фиксируемом не первый год профиците федерального бюджета увеличивается число дотационных субъектов РФ (сейчас их 72 из 85) и муниципальных образований (точного числа никто назвать не в состоянии). Одновременно растёт объём целевых средств, выделяемых муниципалитетам из бюджета РФ и субъектов РФ. В этих условиях все субъекты РФ и все муниципальные образования, которые получают финансовую помощь из центра, подпадают под ограничения даже в части расходования собственных средств. Это резко снижает их возможности по оперативному реагированию на различного рода вызовы (а их немало).

Как ни странно, инерционности добавляют национальные проекты. На их реализацию выделяются колоссальные деньги, расходовать которые разрешается только на определённые федеральным центром задачи. Однако к тому моменту, когда эти деньги доходят до мест, чаще всего оказывается, что задачи нужно решать совершенно другие. Нередки случаи, когда органы МСУ вынуждены менять новую тротуарную плитку на ещё более новую (потому что средства выделены исключительно на ремонт существующих улиц) вместо того, чтобы, к примеру, проложить новые дороги в посёлке для многодетных семей, созданном в рамках другого национального проекта, где средства на дороги предусмотреть «забыли».

Квалифицированные кадры уходят из органов МСУ – виной тому ограничения и запреты со стороны центра, отсутствие достаточных финансов и свободы распоряжаться ими для решения действительно актуальных задач. На их место часто приходят функционеры не только без опыта работы и знаний, но и не отягощённые соображениями об общественном благе.

В результате наверх отправляются приятные начальственному глазу отчёты, а внизу идет «освоение» федеральных, региональных и муниципальных денег, из которых на реализацию проекта остаётся в лучшем случае половина. И качество выполненных работ нередко вызывает справедливое возмущение граждан.

Парадокс: чем больше федеральная власть централизует у себя ресурсы, тем активнее эти средства растранжириваются низовыми чиновниками и бизнесменами и сильнее растёт недовольство граждан результатами работы властей. Догадываясь об этом, федеральный центр пытается создавать институты контроля, дополнительно утяжеляя государственный механизм.

Что с этим делать? Имеет смысл как минимум на муниципальном уровне заменить громоздкую, инерционную и ориентированную на парадные отчеты систему управления гибкой, эффективной и ответственной перед жителями.

Местное самоуправление может взять на себя удовлетворение основной массы повседневных нужд граждан. Государство же – заниматься стратегическим развитием страны. Но для этого государство должно сконструировать местную власть таким образом, чтобы у неё были соответствующие ресурсы и полномочия.

Для этого, во-первых, следует закрепить за муниципальным уровнем власти доходную базу, достаточную для решения всех вопросов в их компетенции. Во-вторых, сделать органы МСУ максимально зависимыми от граждан через институт конкурентных, прозрачных и честных выборов. И наконец, ограничить вмешательство федерального центра в деятельность органов МСУ исключительно содействием в кризисных ситуациях.

В таком случае десятки тысяч муниципальных образований могут стать лабораторией новых практик в различных сферах жизни. В частности, по отработке эффективных моделей управления публичной собственностью, развитию различных форматов малого и среднего бизнеса и повышению гражданского самосознания населения за счет вовлечения его в процесс принятия решений.

Есть ещё одно революционное решение, которое, возможно, изменило бы подход к местному самоуправлению в России. Исходя из того, что любая власть может считаться таковой только при наличии ряда системообразующих институтов, таких как суд, прокуратура, органы охраны общественного порядка, имеет смысл распространить на эти институты право граждан по участию в формировании местной власти.

Речь о том, чтобы на местном уровне все должностные лица, от результатов деятельности которых зависит неограниченное число жителей – судьи, прокуроры, руководители органов охраны общественного порядка и пр., – избирались населением. Для этого муниципальные избирательные комиссии нужно наделить правом организации и проведения таких выборов, предварительно определив квалификационные требования к кандидатам, претендующим на указанные выборные должности.

Это очень общие и во многом дискуссионные подходы к реформированию местного уровня власти. Важно понимать главное: высвободив потенциал, сняв чрезмерные опеку и надзор на местах, центральная власть получит колоссальный ресурс развития, инструмент мобилизации интеллектуального и творческого потенциала общества для решения задач внутригосударственного строительства. Роль федеральной власти в этом случае будет заключаться в активном распространении информации о лучших практиках муниципального управления и создании стимулов для их внедрения в деятельность органов МСУ.

Поделиться