В 2021 г. «Рефорум» опубликовал policy paper «Трансперенси Интернешнл – Россия» «70 шагов против коррупции». С началом войны изменилось многое, приоритеты сместились. 5 сентября «Рефорум» и проект «Первым рейсом» пригласили Григория Машанова, эксперта по борьбе с коррупцией, редактора и соавтора policy paper, рассказать гостям Reforum Space Tbilisi о том, актуальны ли прописанные до войны шаги, есть ли универсальные, актуальные для любого государства антикоррупционные рецепты, как сейчас выглядит коррупция в России и надо ли вообще с ней бороться во время войны. Этой встречей мы открываем цикл дискуссий о policy papers, опубликованных на сайте проекта «Рефорум».
Предвоенное десятилетие было временем планового замедления антикоррупционной работы.
При президенте Медведеве (тогда он ещё не сошёл с ума) была развёрнута настоящая антикоррупционная кампания: был наконец принят закон о борьбе с коррупцией, придумали декларировать имущество, ввели электронные госзакупки. Органы власти завели свои сайты, появились Госуслуги и МФЦ. С 2012 г. как в политике, так и в антикоррупции началось замедление с переходом в откат. Надо признать, что после Медведева было сделано ещё немало полезного, призванного минимизировать контакты граждан с чиновниками (то есть шансы, что у вас выпросят взятку – ведь сотрудник МФЦ ничего не решает, он просто принимает документы). Стало возможно онлайн записаться к врачу, на выдачу загранпаспорта, определить ребёнка в садик. Продолжила развиваться система госзакупок, появилась электронная подача жалоб, публикация судебных решений. На госслужбе стало больше дисциплины, бизнес отстранили от выдачи государственных услуг. Это была реальная проблема: когда «Трансперенси Интернешнл – Р» регистрировали в 2000-м, Елене Панфиловой дважды возвращали заявление из-за ошибок, а потом послали её в 203 кабинет, где за 5000 рублей можно зарегистрироваться через фирму. Этого стало много меньше.
С элитарной коррупцией (дворцы, домики для уточек, яхта «Светлана») при этом ничего не происходило. Появились расследования, которые сильно раздражали элиты, но никакой работы проведено не было. Россия собиралась вступить в ОЭСР (а это важный шаг в антикоррупционной повестке) – но Путин пришёл в Кремль, и об этом забыли. Индекс восприятия коррупции – самый авторитетный рейтинг стран по уровню коррупции, где лидируют Новая Зеландия и Дания, а в самом низу Северная Корея, – у России невысок и с 2015 г. почти не меняется.
На исходе путинской стабильности проект «Рефорум» попросил нас подготовить понятный, доступно написанный план антикоррупционных реформ. Наш доклад основан на методике, разработанной Transparency International: мы рассказываем, что нужно изменить в 12 институтах, чтобы коррупции в стране стало меньше (заметим, что об её полном исчезновении речи не идёт). 70 простых шагов, разделённых на срочные, среднесрочные и долгосрочные. (Возможно, это совпадение, но через несколько месяцев партия «Яблоко» выпустила свою предвыборную программу «100 шагов против коррупции в России».)
Если у вас власть формируется нечестным путем, странно ожидать от неё честности в иных вопросах
Когда происходит смена власти реформистскими силами, наступает т.н. медовый месяц: первые год-полтора правительство поддерживает парламент, а парламент – правительство, и все законы проходят на ура. Сначала вы делаете то, что нужно, чтобы эти реформы стали необратимыми. Есть реформы, которые можно сделать быстро – например, закрыть ненужные министерства или ввести электронные декларации. А судей вы за год не почистите, иначе вы реформу провалите. Реформы со средним горизонтом планирования (до 5 лет) рассчитаны на один президентский срок.
Перечислю некоторые шаги из числа 70.
Если у вас власть формируется нечестным путем, странно ожидать от неё честности в иных вопросах. Поэтому в разделе о законодательной власти и избиркомах мы пишем, что очень важны открытые списки кандидатов от партий – чтобы нельзя было продавать места в этих списках. У ЛДПР, например, был ценник в 2 млн рублей за то, чтоб стать депутатом Госдумы от этой партии. Избиркомы важно отделять от власти: сейчас в них работают бюджетники, а они не могут быть независимы. В Германии на избиркомах работают студенты, в США пенсионеры.
Важный момент – борьба с административным ресурсом. Сейчас вообще нет никакого наказания за использование полномочий: на днях, например, глава Бурятии, человек на государственной должности, призвал голосовать за вполне конкретную «Единую Россию». По-хорошему за этим должно следовать увольнение. Важен закон о лоббизме: если вы общаетесь с чиновниками и нанимаете кого-то вам помочь, то должны показать, что заплатили человеку за помощь.
Очень важна защита заявителя о коррупции, такие законы есть и в Европе, и в США. Тех, кто выносит сор из избы, нигде не любят, и нормально для государства защищать таких людей. Сейчас те, кто сообщает о злоупотреблениях, становятся мучениками – их увольняют с волчьим билетом.
Важно менять подход к государственному надзору, к тому, как государство занимается проверками. Сейчас закрыть можно любого, правила в своей совокупности невыполнимы. Если изменить контроль за процессом на контроль за результатом, коррупция сократится: когда вы контролируете, съедобен ли омлет, а не правильного ли цвета у повара перчатки, это сокращает возможности для взяток. Тот же принцип стоит применить к госзакупкам (а 60% экономики России – это госрасходы и госзакупки). В России очень сложно сделать госзакупку по правилам, эти правила не любят даже те, кто работает в системе. Результат никому не интересен. Важно, чтоб был контроль именно за результатом: не как вы оформили эти 90 листов, а насколько качественные школьные стулья в итоге закупили.
Очень важно вступление в международные организации: давление со стороны других стран сильно меняет поведение. В Украине в 2012 г. местные активисты пытались узнать, на кого оформлена дача Виктора Януковича в Межигорье. Они потребовали от местного муниципалитета дать им информацию, кто владелец, согласно закону о доступе к информации, – им не дали. Случился большой скандал, в том числе с участием Евросоюза, и в итоге им дали сведения, что дача записана формально на государство (при этом все понимали, что это частная дача Януковича).
Если у вас грязный суд, можно забыть про реформы. В той же Украине были очень интересные антикоррупционные реформы, но они не затронули суд, и многие другие реформы из-за этого просто обнулились. Например, состоялась реформа полиции, все полицейские должны были пройти переаттестацию. Их начали увольнять, а они восстанавливались через суды за взятки. Пытались уволить главу налоговой, мэров, глав областных центров, судей – тот же результат.
Может ли вообще демократия помочь бороться с коррупцией? Существует множество демократий со страшной коррупцией, например в Африке. И прозрачность не панацея: есть прозрачность, а есть подотчётность, мы можем ясно видеть, как воруют, и ничего не мочь с этим поделать, если государство недееспособно. А есть страны, где нет независимого суда, но нет и коррупции в полиции. И независимость не панацея, потому что не равна честности: независимые судьи спокойно берут взятки, так как не зависят от граждан и закона. Суды присяжных, если максимально их внедрить, замыкают суд на общество, но не во всех развитых странах с минимальным уровнем коррупции есть суды присяжных – и они не решают проблему кадров, которые должны довести человека до суда. Зарплата судей – а федеральный судья в России получает около 200 000 рублей – тоже не универсальный способ сделать суд неподкупным; в Грузии полицейские получают зарплату около средней и взяток не берут.
Что точно работает? Мы знаем, что снизить уровень коррупции возможно, прозрачным образом набирая в судьи достойных людей. Если это будет закрытый процесс, а выбором станут заниматься высшие члены «Единой России», никакого очищения судейского корпуса не случится. Судьи должны доказать, что они добропорядочные люди; даже если они не совершали преступлений, но у нас есть доказательства их непорядочности (например, уровень доходов не совпадает с образом жизни), они не должны становиться судьями.
Государство может помочь создать условия для повышения добросовестности госслужащих в отдельных сферах, – организации, подобные адвокатской палате.
Понадобится чистка силовиков. Хотя сотрудники правоохранительных органов и говорят, что дисциплины стало намного больше (20 лет назад, например, было нормально выйти пьяным на работу), но система управления устроена так, что полицейские не могут не быть коррумпированными. План по взяткам спускается из центрального аппарата, или ты берёшь взятки – или увольняешься.
Важно повысить роль омбусменов. Нужно увеличивать объём бесплатной или хотя бы дешёвой юридической помощи, рассказывать о ней людям: сейчас человек попадает к чиновнику, не зная своих прав.
Нужно поддерживать маленькие медиа в регионах, где нет рекламного рынка, чтобы они могли заниматься в том числе числе антикоррупционными расследованиями. Нужно вовлекать НКО в работу антикоррупционных органов, тут у нас есть хорошая украинская практика: там есть общественные советы, куда выбирают сотрудников независимых организаций для контроля над деятельностью министерств. Система работает – мы видим это по числу скандалов. Сами крупные СМИ и НКО должны быть прозрачными; люди должны знать, кто их финансирует. Сейчас копаться в этом не слишком уместно, но вообще не очень нормально, что мы не знаем источники финансирования, например, «Медузы».
Это часть наших рекомендаций двухлетней давности. Сейчас в России, по чьему-то меткому выражению, происходит борьба за коррупцию. Помните, как Золотов вызвал Навального на дуэль из-за картошки, когда Росгвардия опубликовала свои госзакупки? Так уже не получится: госзакупки перестали публиковать. Закрыли реестр недвижимости, многие данные в реестре юрлиц, нельзя посмотреть собственников компаний в Крыму и пр. Почти все расследователи перешли на нелегальные каналы получения информации: покупают выписки, пробивы. Пять лет назад так почти никто не делал.
В стране идёт обратный приватизации процесс, госсектор огромен, и его потом придётся приватизировать вне зависимости от того, какое будет правительство (в экономике не должно быть так много государства). Подход Чубайса («Каждый проданный завод – гвоздь в крышку гроба коммунизма») – это плохой подход, он привёл к тому, что появились олигархи. Мы в более выгодном положении: в России сейчас больше богатых людей, чем в 90-е, больше тех, кто сможет эту госсобственность купить.
Бороться с коррупцией в России сложно и долго при любом правительстве
Упразднили антикоррупционное управление в администрации президента – посыл более чем прозрачный. Нет крупных посадок, а раньше регулярно сажали мэров, да и губернаторов. Страна вышла из многих антикоррупционных конвенций. Продолжающаяся цифровизация (появились электронные права, электронная регистрация недвижимости) на этом фоне выглядит странно.
Любопытно, что при мобилизации коррупции почти не было; я видел только единичные случаи взяток – к примеру, Baza писала, что в Москве отсрочка стоит 1 млн рублей. Раньше военный билет можно было свободно купить за 100 000. Государство показало, что может загасить такие взятки – но это не та борьба с коррупцией, которую мы заслужили. А сама борьба исчезла из повестки.
Бороться с коррупцией в России сложно и долго при любом правительстве. Небольшим странам проще: там меньше цепочек, идущих наверх, они на виду, и проблему можно минимизировать с помощью чисток. Армения после революции 2018 г. выросла в Индексе восприятия коррупции с 30 баллов до 50 – выше, чем Румыния и Болгария. Бывший президент под арестом, бывший премьер, бывший министр обороны слетели с постов. Некому стало вымогать. В Грузии была похожая зачистка, но произошёл откат в элитарной коррупции.
Чем больше страна, тем выше в ней вероятность коррупции, тем сложнее контролировать людей и проводить чистки. Но ограничить её вполне реально. В США, например, есть политическая коррупция, но невозможна ситуация, когда минобороны создаёт соцсеть, а администрировать её дают сыну Байдена. Бывает, что донор демократической партии продвигает выгодные ему законы – но получать освобождение от уголовного дела этот донор не может.
Нужно ли сейчас, когда мы никак не можем повлиять на правила игры, продолжать бороться с коррупцией, есть ли в этом смысл? Максим Кац, например, считает, что это устаревшая повестка, что коррупция сейчас работает на развал путинского режима и приближение конца войны, а значит, по сути своей благо.
Я полагаю, что вреда от антикоррупционной деятельности точно нет. Можно документировать коррупцию, сохранять и развивать антикоррупционные навыки. Вовлекать людей в эту повестку. Маленькие результаты можно получить даже сейчас.