Илья Шуманов, заместитель гендиректора «Transparency International – Россия», рассказал проекту «Рефорум» об особенностях национальной коррупции, ее эволюции и способах борьбы с нею. По мнению эксперта, только системные реформы сделают эту борьбу эффективной.
— В то время как в мире все силы и ресурсы брошены на борьбу с коронавирусом, мэрия Москвы сначала объявляет пять тендеров на закупку гранитных бордюров на общую сумму 16,57 млрд рублей, затем появляется новость о вывешивании плакатов по всему центру города на 25 млн рублей якобы в помощь бизнесу. Довольно показательный пример коррупции и ее безнаказанности, не находите?
— Возможно, но удивляться тут нечему. У властей Москвы уже много лет есть не только алгоритм подобного поведения, но даже и некое экономическое обоснование для него. Москва – богатый город, и гигантский объем бюджетных денег требует непрерывного освоения. Мы видим, что ряд регионов приостановил закупки, не связанные с коронавирусом, но только не Москва. Процесс освоения похож на езду на велосипеде: стоит перестать крутить педали, и он падает, и ты падаешь вместе с ним. Чтобы не упасть под велосипедом, Сергей Семенович (Собянин – прим. «РеФорум») и его окружение пытаются не выбиться из графика освоения бюджетов: стоит застопориться на месяц-другой, к примеру, из-за пандемии, – и в конце года неосвоенные деньги растают. Как говорится, The Spice Must Flow («спайс должен течь», цитата из романа Фрэнка Герберта «Дюна». Существующий в вымышленном мире Дюны порядок невозможен без вещества под названием спайс, и «тот, кто контролирует спайс, контролирует вселенную» – прим. «РеФорум»). Так и средства столичного бюджета должны осваиваться без опозданий. Именно это – причина действий властей.
Разумеется, выделение миллиардов на благоустройство выглядит сейчас пиром во время чумы. Эти затраты нецелесообразны и несвоевременны. Даже в правительстве Российской Федерации говорят о том, что необходимо урезать объем вложений в национальные проекты. Уже идет перераспределение денежных потоков, и экономика испытывает определенные сложности. Конечно же, процесс освоения денежных средств должен быть развернут в сторону тех слоев общества и отраслей, которые сильнее всего пострадали от экономического спада и коронавируса. Но проблема Москвы в том, что господрядчиками или генподрядчиками в целом ряде случаев выступают правительственные структуры.
Это одна из особенностей московской модели – квазигосударственные институции осваивают денежные средства в частном порядке. Через них проходят гигантские потоки, и их топ-менеджеры являются косвенными бенефициарами освоения этих средств.
— Станет ли коронавирус еще одним источником коррупционного обогащения определенного круга лиц в Москве и в России?
— Даже двух кругов – в сегодняшней ситуации можно говорить о ключевых бенефициарах короновирусной истерии и коронавирусной эпидемии. В первом случае мы имеем дело с сознательным нагнетанием критической обстановки там, где ее на самом деле нет: власти ведут себя нелогично, дергаются, одно открывают, другое закрывают, сами создают очереди на вход в метро из-за проверок документов. У этой группы выгодоприобретателей во главе с Сергеем Семеновичем и до коронавируса все было неплохо.
Во втором случае это реальная беда, из-за которой гибнут люди, ситуация, когда не хватает коек, аппаратов искусственной вентиляции легких и так далее. В этом случае бенефициары – те, кто войдет в так называемую «мобилизационную группу», кто сегодня предлагает менять подходы по распределению денежных средств в ситуации, которая по сути своей является чрезвычайной. В первую очередь это люди Сергея Чемезова и госкорпорация «Ростехнологии», предложившая мощности своих заводов под создание аппаратов ИВЛ, производство перчаток и других средств защиты и ставшая в ряде случаев единоличным поставщиком. Эта госкорпорация и ей подобные (в том числе «Росхимзащита») выйдут из текущей ситуации с определенными дивидендами: через них потечет огромный поток бюджетных средств. На «Ростех» «завязано» и множество фармацевтических кластеров; два из трех крупнейших заводов по производству ИВЛ в Екатеринбурге входят в структуру этой госкорпорации.
— Коррупция во время ковида усугубит тяготы простых людей?
— Любой кризис, и эпидемия в том числе, сильнее всего бьет по слабо защищенным слоям населения и людям с низким доходом. Нынешний не станет исключением. Я недавно провел собственный небольшой анализ запросов в «Яндексе»: на март-апрель пришелся пик запросов по словам «микрозайм», «ломбард», «деньги до зарплаты». Обычным людям перестало хватать на жизнь, и совершенно очевидно, что львиная доля государственных средств пойдет не им, а крупным предприятиям. Аналогичным образом власти действовали и в 1998 году, и в 2008, и в 2013-2014 гг. Поддержка крупных предприятий – это стратегия нынешней власти. К малому и среднему бизнесу отношение менее трепетное: один умер, на его месте завтра появится другой (не случайно Владимир Путин пренебрежительно называет некрупных предпринимателей «лавочниками» и «торгашами»). Именно эта категория, а также люди, занятые в сфере услуг, и самозанятая часть населения пострадают сильнее всего.
Коррупция в России давно стала неким способом управления страной. Нынешняя ситуация, видимо, продемонстрирует этот факт во всей его неприглядности, а коррупционная модель станет основным методом распределения финансовой поддержки.
Мы слышим заявления, что население получит какие-то льготные кредиты, кредитные каникулы и даже деньги, однако банки льготные кредиты не выдают и отсрочки по выплатам не предоставляют. Население беднеет.
— Расскажите поподробнее о национальных особенностях коррупционных практик в России.
— По нашим данным, 34% списка системообразующих компаний – это само государство и ещё около 30% – олигархи. То есть 2/3 списка господдержки – это власть и связанные с ней финансовые группы. Целые сектора российской экономики завязаны на людей, аффилированных с действующей властью. Россию можно назвать captured state (англ. «захваченное государство» – прим. «РеФорум»): система управления страной построена по принципу «захвата государства», когда денежные средства просто не могут попасть к малому и среднему бизнесу в достаточном объеме, поскольку остаются в крупных компаниях, непосредственно связанных с российской элитой.
— Если следовать этой логике, получается, что медики и научное сообщество вообще не увидят денег или до них дойдут какие-то совсем крохи, пропущенные через безумные коррупционные фильтры.
— В стране нет ни единой отрасли, которая тем или иным образом не захвачена представителями государственной власти. Они присутствуют в них либо напрямую, либо опосредовано. В фарме доминируют не крупные международные корпорации, которые известны во всем мире, а российский государственный монополист «Ростех», со структурами которого тесно взаимодействует группа компаний господина Александра Винокурова, зятя министра иностранных дел Сергея Лаврова (Винокуров – совладелец биофармацевтической компании «Форт» и ООО «Бентус-Лаборатории» – прим. «РеФорум»). Так что нельзя сказать, что деньги не пойдут в медицину. Пойдут, но конкретным бенефициарам – компаниям, занимающим доминирующее положение на рынке.
Все слышали, что в Москве было несколько амбулаторных сетей, которые должны были получить право обследовать на коронавирус, делать тесты и принимать пациентов. Однако, насколько я знаю, часть отказалась от этой возможности, потому что любая коммуникация с государством на уровне финансовых моделей несет большие риски. Эти риски не страшны тем компаниям, которые непосредственно связаны с представителями власти. Те же, кто находится за пределами круга политической элиты, при взаимодействии с государством моментально попадают в ранг зависимых от него. Начинает действовать принцип их подавления. Вместе с тем у нас нет частных медицинских центров, обладающих возможностями для разработки уникальных научных продуктов. Они не обладают достаточной базой для проведения необходимой экспертизы.
— Давайте вернемся к общероссийским коррупционным практикам.
— Высокий уровень толерантности к коррупции, существующий в России, имеет под собой несколько оснований.
В частности, коррупция может подстраиваться под определенные законные практики в стране и даже имитировать их. Этому способствуют отсутствие прозрачности целого ряда делопроизводственных процессов и отсутствие реальной ответственности за коррупционные нарушения.
С моей точки зрения, борьба с коррупцией в России должна стоять на двух столпах: первый – неизбежность наказания за коррупцию, второй – неизбирательность этого наказания. Сегодня оба столпа крайне шатки.
— Как трансформируются российские коррупционные практики?
— Очень медленно, но кое-какие тенденции проследить можно. Сравнив коррупционные практики 2000-х и 2020-х годов, мы увидим, что элемент бытового взяточничества, широко распространенный в нулевых, постепенно отходит на второй план. Другими словами, монетарная коррупция как форма коррупционной модели встречается все реже. Скорее всего, это связано с общим увеличением прозрачности в обществе, развитием средств связи, интернета, возможностей фиксации таких явлений. Взяточничество мутирует, мимикрирует под законные процедуры: если средства распределяются через конкурсы, коррупционеры вынуждены участвовать в этих конкурсах, подстраивая их процедуры под самих себя. Коррупционные практики принимают формы недолжного поведения публичного должностного лица – например, лоббизма – или же воплощаются в ситуации, подразумевающие конфликт интересов при принятии решения о выделении денежных средств.
Здесь мне хотелось бы коснуться роли государства во всем этом. Уровень государственного участия в экономике растет, и если раньше власть не входила в те отрасли, которые и так чувствовали себя неплохо, например в IT, сейчас отношение стало иным. Чего стоит история с «Яндексом», вступающим в столь тесную коллаборацию со Сбербанком, что их уже не отделить друг от друга? Похожим образом развиваются торговые сети – к примеру, полугосударственный ВТБ выкупает их целиком (речь, вероятнее всего, о приобретении ВТБ акций «Магнита» – прим. «РеФорум»). И таких примеров очень много. Государство все сильнее вмешивается в экономику, а значит, множатся возможности применения коррупционных практик и их развития.
— Оцените позицию России в рейтинге Transparency International. Какова динамика и с чем она связана?
— Россия в последние семь-восемь лет фактически застряла на одной позиции. Наши ближайшие соседи в рейтинге – страны постсоветского пространства. Россию по уровню коррупции можно сравнивать и с некоторыми странами центральной Азии, и со странами Балтии, с Молдавией, Украиной, Грузией, Арменией. И в этой категории мы будем где-то в середине. Например, в странах Балтии сегодня дела обстоят лучше, чем у нас, там ситуация стремительно пошла на поправку после вступления в Евросоюз. Хуже, чем в России, обстоят дела в странах Средней Азии, которые еще не освободились от диктаторских режимов.
Уже более 15 лет мы в нижней трети рейтинга. Все могло быть иначе, если бы реформы, которые начало правительство Дмитрия Медведева, проводились системно и были доведены до конца. К сожалению, говорить о системных реформах в этой области сегодня невозможно.
К правительству Медведева и его реформам можно относиться по-разному, однако антикоррупционные инициативы, которые он запустил в 2008 году, действительно дают результат. В этом году исполнилось 10 лет с момента принятия закона о противодействии коррупции, и уже ясно: все, что прижилось, работает. Например, декларирование доходов и имущества для публично-должностных лиц эффективно используется на уровне правоприменения, надзорных органов и гражданского общества.
К сожалению, никакого развития эта инициатива не получила, и ее потенциал сегодня почти исчерпан.
Мы понимаем, что в обществе, где доминирует неокейнсианская экономическая школа, роль государства в экономических процессах и его влияние на всех участников всегда будут очень сильны. Но если оставлять государство один на один с антикоррупционными механизмами, эти механизмы просто исчезнут: государственные мужи не склонны вести борьбу сами с собой.
— Очевидно, что высокий уровень коррупции наносит ущерб стране на международном уровне. В чем именно проявляется негатив?
— В комплаенсе есть понятие «страновые риски». С помощью нашего рейтинга можно оценить, в каких странах целесообразно применять дополнительные процедуры комплаенса, выделять дополнительные ресурсы для проведения дополнительных проверок и выявления конечных бенефициаров коммерческих компаний, связанных с политическими элитами, и главное – проводить проверку рисков возникновения коррупционных практик. Очевидно, что страны, которые находятся в первой трети нашего рейтинга, так называемые страны «чистые» от коррупционных практик, будут выгодно отличаться по уровню затрат на комплаенс и по количеству усилий, необходимых для обеспечения целостности бизнеса и его функционирования.
Причём эта ситуация работает и наоборот. Убеждён, что в Европе к компании из России у комплаенса будет заведомо возникать больше вопросов, чем к более или менее понятной и прозрачной компании из Евросоюза.
— Справедливо ли предположить, что некоторые компании не приходят в Россию из-за высокого уровня коррупции в стране?
— Бизнес очень прагматичен, а Россия относится к плохо прогнозируемым странам с точки зрения бизнеса. На международных мероприятиях «большой двадцатки», где я довольно часто бываю, ко мне нередко подходят бизнесмены с одним вопросом: «А что там у вас происходит в России?» Каждый раз они вкладывают в эти слова что-то новое, и это очень плохой показатель. Он означает, что оценить происходящее зачастую не могут даже эксперты. Любое прогнозирование последствий выхода на российский рынок и возможностей там заработать сокращает вероятность положительного решения. Заявление президента страны, способное похоронить тот или иной рынок, арест топ-менеджера крупного международного банка или мнение руководителя одной нефтяной компании, обрушивающее весь рынок, очень сильно влияют на репутацию страны в целом и на желание тех или иных представителей бизнеса приходить сюда.
Еще один аспект – политический. Я знаю много компаний, которые после аннексии Крыма решили свернуть деятельность в России. Это справедливо для компаний, которые работают по международным правилам.
— Вам не трудно работать в России?
— Нам есть с чем сравнивать. Наша организация работает в Казахстане, Азербайджане, Китае. То есть нам в России легче, чем где-то, и тяжелее, чем где-то еще. Очевиден общественный интерес к информации, которую собирает наша организация. С бизнесом мы ведем диалог о практиках, которые снижают риски. Эта работа имеет отложенный эффект. Для частного бизнеса повышение прозрачности означает возможность избежать рисков, поэтому мы в одной лодке с бизнесом.
Что касается значения нашей работы для общества, то я полагаю, что она способствует повышению качества правосознания граждан. Одно дело, когда мы говорим о конкретной взятке конкретных людей, а другое – когда речь о конфликте интересов и почему важно его устранять. Многие участники общественного процесса акцентируют внимание на взятках, хотя, как мы с вами выяснили, в современной России ключевой институциональной патологией является не взятка как таковая, а конфликт интересов. Граждане России заслуживают знать, что происходит.
Общественный запрос на нашу работу есть. Активные граждане спасали нашу организацию, когда суд постановил нам выплатить штраф в 1 млн рублей за расследование о ректоре Горного университета Владимире Литвиненко.
У нас не было таких денег, и мы за неделю собрали сумму через фандрайзинг. Это безусловный индикатор общественного интереса к нашей деятельности.
— Граждане России понимают, насколько коррумпирована их власть?
— Граждане России неоднородны и мыслят по-разному. Люди с высшим образованием, живущие в крупных городах, сильнее вовлечены в политические процессы и следят за общественной жизнью. У них и требования к представителям власти выше. Люди менее вовлеченные в политические процессы не столь требовательны. В целом мы констатируем рост запроса на социальную справедливость, который формируется в первую очередь у молодежи до 30 лет. Это запрос на «социальные лифты», справедливое распределение денежных потоков, повышение представленности граждан во власти, требование к росту роли муниципальных органов власти. Процесс этот будет развиваться 5-10 лет, и сегодняшнее ухудшение экономической ситуации и уровня жизни в стране может его ускорить.
— Как происходит сакрализация институтов?
— Доверие бывает условное и безусловное, это и есть сакрализация. Последнее дает возможность государственным институтам не оглядываться на общество. Если верить социологам, то сейчас институты, которые пользовались безусловным доверием, теряют его. Снижение рейтинга ключевых фигур приводит и к падению доверия ко всей системе государственной власти. Существует прямая связь между оценкой коррумпированности государственных институтов и степенью доверия к ним. Чем выше доверие к институту, тем меньшее количество людей считают его коррумпированным.
— Коррупция в России – это следствие или причина авторитаризма? И с чего надо начать разрывать этот порочный круг?
— Нынешняя коррупционная модель – безусловное следствие существующего в России абсурдного социально-экономического строя, и наоборот. Одно следует из другого, и одно не может существовать без другого. Captured state – это совокупность элементов не только экономической, но и политической коррупции, когда существует неизменный на протяжении длительного времени набор акторов и нет возможности сменяемости власти и политической конкуренции. Это концепция «стационарного бандита», который кормится с территории и не дает умереть с голоду населяющим ее людям. Но так складывается не везде. Например, в Сингапуре наличие авторитаризма не привело к распространению коррупционных схем.
Политическая коррупция в США не разрушает демократические основы, поскольку эффективно функционирует система сдержек и противовесов. На мой взгляд, в России политический контур культивирует коррупционные практики. И в этом смысле концепция captured state подразумевает первопричину в лице группы людей, которая развивает коррупционную модель самообогащения.
— Какие механизмы применимы для реформирования государственного устройства России и снижения уровня коррупции?
— Стоит вспомнить инициативы Медведева. Россия – страна юристов. Президент, бывший премьер, силовики – все они юристы по образованию. У нас хорошо проработана нормативно-правовая система борьбы с коррупцией, проблема в избирательности ее правоприменения. Я и мои коллеги пытаемся взаимодействовать с бизнесом, властью и гражданами, стараемся обеспечивать эти группы информацией, необходимой для понимания практик и работающих коррупционных инструментов. Россия не заслуживает сингапурской авторитарной модели, когда авторитаризм начинает доминировать и инструментом подавления коррупции является кнут (штрафы и тюрьмы). Нам следует идти по скандинавской модели, предусматривающей повышение этических стандартов, работу с молодежью и развитие правосознания у людей с раннего возраста. В этом случае мы сможем заложить основу для развития честной и справедливой модели и формирования в обществе нетерпимого отношения к коррупции.
— Кто сегодня эффективно занимается борьбой с коррупцией?
— Поскольку глава государства и его окружение – выходцы из КГБ, вопрос противодействия коррупции сведен к борьбе с коррупцией правоохранительных органов. Но должна быть и вторая часть антикоррупционной работы – профилактическая деятельность, просветительская работа с детьми и молодежью, урегулирование конфликта интересов, антикоррупционная экспертиза законодательства, вовлечение гражданского общества.
В России вторая часть занимает примерно 10%, львиная доля приходится на первую. Никто не обращает внимание на правосознание, профилактику, важны только цифры – сколько людей посадили за коррупцию, сколько изъяли у того или иного взяточника. Это повестка силовиков. Альтернативная повестка есть у Счетной палаты, раньше ее активно реализовывало Открытое правительство Михаила Абызова. Есть незначительное усиление участников рынка антикоррупции в генеральной прокуратуре в части международной кооперации. Если мы видим неэффективность работы институтов или отсутствие внимания к той или иной проблеме, мы пытаемся послать сигнал, в том числе правоохранительным органам. Этот подход отличается от «нейминга» и «шейминга» конкретного должностного лица, поскольку здесь задача – не «кошмарить» чиновника, который допустил нарушения, а попытаться изменить систему в целом.
— Однако разрыв между законом и правоприменением существенный?
— Беда в том, что правоохранительные органы в ручном режиме принимают те или иные процессуальные решения, например, возбуждать ли уголовное дело.
В стране создан целый коррупционный рынок, где действует множество посредников. Эта система не существовала бы при независимой судебной власти.
Разрыв между законом и реакцией органов власти на те или иные решения не подразумевает контроля за принятием этих решений со стороны гражданского общества и средств массовой информации. И еще важный момент – имитационность процесса: судебные решения зачастую принимаются формально, как в романах Кафки. Ярким примером является крайне низкая доля оправдательных приговоров в уголовном судопроизводстве. Это и показатель того, что система является репрессивной, она не подразумевает возможности оправдания.