Федерализм

Верховный совет Эстонской ССР во главе с Арнольдом Рюйтелем принял Декларацию о суверенитете республики. Эстонская власть заявила, что «дальнейший статус республики в составе СССР должен быть определён Союзным договором». Когда Кремль через два года «дозрел» до проекта Союзного договора, в самой Эстонии уже массово доминировали настроения за полную государственную независимость. В 1990 году Верховный совет Эстонии под руководством Рюйтеля принял закон о восстановлении действия конституции независимой Эстонской республики 1938 года.

В 1989 году декларации о своём государственном суверенитете приняли Верховные советы Литвы, Латвии и Азербайджана. Но массовый «парад суверенитетов», охвативший и союзные республики, и российские автономии, стартовал с отменой в марте 1990 года 6 статьи Конституции СССР о главенствующей роли КПСС. Власть в республиках перешла от назначаемых из ЦК КПСС «первых секретарей» к избранным на местах Верховным советам. Выборы эпохи Перестройки проходили довольно свободно, так что среди депутатов оказалось большинство сторонников демократического самоуправления своих республик. Многие из них выступали за преобразование СССР и РСФСР в реальные, договорные федерации.

Например, Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принятая съездом народных депутатов 12 июня 1990 года, не заявляла о выходе России из СССР, но напротив, подтверждала стремление к новому Союзному договору. При этом заявлялось о «необходимости существенного расширения прав» автономных республик в составе самой РСФСР. Большинство из этих 20 республик до конца 1990 года приняли собственные декларации о государственном суверенитете. В этих документах, как правило, подчеркивалось желание республик остаться в составе СССР и РСФСР, но на новой, федеративно-договорной основе. Республики были готовы добровольно делегировать союзному и федеральному центрам часть своих суверенных полномочий, но при этом настаивали на своем праве приостанавливать законы СССР и РСФСР на своей территории, если они будут противоречить республиканским интересам. Важнейшие из них – языковое равноправие и принадлежность природных ресурсов населению республики.

В декабре 1990 года президент СССР Михаил Горбачёв предложил начать работу над проектом нового Союзного договора. Однако конкретное обсуждение основ нового договора с руководителями союзных республик началась через несколько месяцев на серии подмосковных совещаний, получивших общее название Ново-Огарёвский процесс. В этом процессе участвовали только 9 из 15 союзных республик: Армения, Грузия, Латвия, Литва, Молдова и Эстония от обсуждений нового союза отказались, предпочитая двигаться по пути полной государственной независимости.

15 августа 1991 года был опубликован согласованный республиками проект Договора о союзе суверенных государств. Он кардинально отличался от прежнего СССР. Это была «мягкая» федерация, где руководство формировалось и регулировалось самими республиками. Однако назначенное на 20 августа подписание этого договора было сорвано состоявшимся днём ранее путчем ГКЧП – представителей советской централизованной номенклатуры, которая опасалась полной утраты власти в условиях нового Союза.

После поражения путчистов некоторые республики стали гораздо критичнее относиться к любым союзным проектам. Верховная Рада Украины провозгласила Акт о государственной независимости, который был подтверждён на всеукраинском референдуме 1 декабря 1991 года.

Последний проект нового Союзного договора Горбачёв предложил 25 ноября: Союз рассматривался уже как конфедерация, основанная на Декларации прав человека. Президент Союза выступал в роли, похожей на роль председателя Еврокомиссии. Документ напоминал появившийся годом позже договор о создании Евросоюза.

Однако стремление к независимости у бывших союзных республик оказалось сильнее, и 8 декабря Россия, Украина и Беларусь в Беловежской пуще подписали соглашение о создании Содружества независимых государств. 21 декабря в Алма-Атинской декларации к соглашению присоединились президенты ещё 8 постсоветских стран. 25 декабря Михаил Горбачёв ушёл в отставку. Попытки создания «нового Союза» завершились.

Один из первых государствообразующих документов независимой России имел общее название Федеративный договор. По сути это была целая серия договоров федерального центра о разграничении полномочий с разностатусными субъектами федерации.   

С несостоявшимся Союзным договором 1991 года у российского Федеративного было два принципиальных структурных различия. Если новый Союз пытались построить снизу вверх – он обладал властью лишь «в пределах полномочий, которыми его добровольно наделяют участники договора», то федеральные органы РФ сразу же зафиксировали за собой максимум власти, поделившись с регионами лишь частью экономических полномочий. Никакой реальной политической субъектности «субъекты федерации» не обретали.

Кроме того, республики получали полномочий больше, чем области и края. Это было наследием советской эпохи, когда под федерализмом понималось именно наличие в составе государства национальных автономий, но не подлинно федеративное самоуправление всех субъектов, как, к примеру, в США и ФРГ.

Показательна история Уральской республики, за преобразование в которую жители Свердловской области высказались на референдуме 25 апреля 1993 г. Республика фактически просуществовала с июля по ноябрь 1993 года, а потом была ликвидирована указом президента Бориса Ельцина. Губернатор Эдуард Россель заявлял, что целью изменения статуса было лишь повышение экономической и законодательной самостоятельности области до уровня республик в составе РФ, но «федералы» посчитали это превышением его полномочий.

Другой республикой, отказавшейся подписать Федеративный договор 1992 года, был Татарстан. С ним федеральный центр в феврале 1994 года был вынужден заключить специальный договор о взаимном делегировании полномочий. По нему республика сохраняла существенный суверенитет. В 2006 году этот договор был продлён, хотя и с урезанными республиканскими полномочиями – например, природные ресурсы в нем уже не назывались достоянием и собственностью народа Татарстана. А в 2017 году президент республики Рустам Минниханов сам отказался продлевать этот договор на новый 10-летний срок, заявив, что «времена изменились».

В тексте Основного закона республики в составе России перестали именоваться «суверенными».

Глубокий юридический казус произошел в ситуации с Чеченской республикой, которая не подписывала Федеративный договор 1992 года и не голосовала за российскую Конституцию 1993-го, то есть с точки зрения международного права не могла считаться частью России. Тем не менее в декабре 1994 года в Чечню были введены российские войска под официальным лозунгом «восстановления конституционного порядка».

Эволюция Совфеда – верхней палаты российского парламента, учреждённого Конституцией 1993 года, – хорошо отражает эволюцию российского федерализма.

Первый состав Совфеда (1994-96) состоял из двух депутатов от каждого субъекта РФ, избранных прямым голосованием на непартийной основе, в отличие от депутатов Госдумы. Это позволяло им быть более непредвзятыми и расценивать думские решения именно с позиций интересов жителей различных регионов. Такой порядок избрания наиболее близок существующему у американских сенаторов.

Во втором составе Совфеда (1996-2001) депутаты были заменены губернаторами и председателями региональных парламентов. Тогда эти должности также были избираемыми и представляли интересы своих регионов, но в таком составе Совет по определению не мог работать на постоянной основе и проводить регулярный мониторинг принимаемых законов и президентских указов с точки зрения субъектов федерации.

В 2001 году порядок формирования Совфеда вновь был изменён: теперь вместо губернаторов и лидеров законодательных собраний регионов там заседают назначенные ими представители. В условиях непрозрачности таких назначений членами Совфеда становились люди, вообще не имеющие отношения к региону, который они «представляют». А после конституционных поправок 2020 года президент имеет право сам назначить 30 «сенаторов», причем некоторых из них пожизненно, что в принципе лишает Совфед статуса федеративного, межрегионального института и превращает его в синекуру для номенклатуры.

В своих декларациях о суверенитете 1990 года российские автономии выражали стремление создать договорную федерацию. Через 10 лет эти декларации были фактически отменены. 27 июня 2000 года Конституционный суд РФ определил, что суверенитетом обладает только Россия в целом, лишив, таким образом «субъекты федерации» всякой политической субъектности. «Вертикаль» победила федеративную «горизонталь».

Дальнейшая отмена федерализма касалась резкого снижения роли региональных парламентов, которым было предписано «привести региональное законодательство в соответствие с федеральным». Само это требование выглядело абсурдным с точки зрения федерализма, поскольку в реальных федерациях (США, ФРГ и т.д.) различия в региональных законах являются вполне нормальными. Именно они отличают федеративное государство от унитарного.

Тем самым запрещались региональные партии, создававшиеся в 1990-е годы в различных субъектах РФ (например, Балтийская республиканская партия). Региональные партии существуют во многих европейских странах, свободно избираются и в местные парламенты, и в Европарламент. Ликвидация региональных партий в России означала лишение местных гражданских сообществ права голоса по значимым для них вопросам и фактическое исключение этих сообществ из политики. За всех вновь стала «говорить Москва».

После теракта в Беслане президент Путин объявляет об отмене прямых губернаторских выборов под предлогом «борьбы с терроризмом»

Вероятно, травма распада СССР породила у Кремля повышенные опасения «распада России», которые заставили его превращать федерацию в унитарное и сверхцентрализованное государство. Процесс этого превращения зачастую выглядел совершенно иррациональным. Невозможно представить подобное решение президента США тремя годами ранее, после ещё более масштабного теракта в Нью-Йорке.

И хотя в 2011 году тогдашний президент Дмитрий Медведев объявил о возвращении прямой избираемости губернаторов, сохранилась их фактическая назначаемость из Кремля. Президент принимает отставку губернатора «по собственному желанию» и назначает на его место «временно исполняющего обязанности», который затем побеждает на губернаторских выборах при максимальной поддержке административного ресурса и провластных СМИ.

Выдвижение независимых кандидатов на губернаторские посты крайне затруднено введением «муниципального фильтра»: любой кандидат должен собрать до 10% подписей местных депутатов, что практически невозможно, поскольку они, как правило, принадлежат к правящей партии «Единая Россия». «Вертикальная» назначаемость губернаторов сохраняется, но формально они выглядят «демократически избранными».

Централизованное назначение губернаторов привело к появлению феномена «варягов» – когда управлять тем или иным регионом назначаются люди, никак биографически с ним не связанные: по статистике 2020 года, их 48%. Этот процесс напоминает возвращение к советской доперестроечной практике назначения «первых секретарей».

Кстати, вслед за «обнулением» президентских сроков Путина в 2020 году это же право получили и самые «верные» губернаторы – принятый 21 декабря 2021 года закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» позволяет им баллотироваться более двух сроков подряд.

Ликвидация регионального самоуправления, свойственного федерации, вызывает массу гражданских протестов. Особенно заметными они стали, когда Госдума приняла новый закон об образовании, который фактически отменял языковое равноправие, зафиксированное в конституциях республик РФ. Как правило, там определялось официальное двуязычие (русского и республиканского языка), и в школах преподавались оба. Новый закон, принятый по предложению президента Путина, свёл это правовое двуязычие к выбору учащимися единственного «родного языка», причем республиканские языки оказались в заведомо проигрышном положении, поскольку Единый государственный экзамен можно сдавать только по-русски. Государственный статус республиканских языков остался лишь формальностью.

Однако протесты против централистского произвола зачастую активно происходят также и в «русских» областях и краях. Два наиболее известных примера последних лет –  массовые выступления в Архангельской области против строительства на станции Шиес полигона для московского мусора (2018-2020), завершившиеся в итоге победой общественности и закрытием властями этого проекта, и регулярные многотысячные протесты в Хабаровском крае (2020-2021), связанные с арестом свободно избранного губернатора Сергея Фургала.