Как возродить местное самоуправление в России

18 ноября на площадке проекта «Рефорум» состоялась дискуссия о возможном будущем местного самоуправления  (МСУ). Институт МСУ нуждается не в реформировании, а в перестройке: развитие невозможно, пока нет управленческой автономии. Но процесс отстройки системы заново должен быть постепенным – в его основе сильные местные сообщества, которым нужна помощь, чтобы сформироваться. Видео дискуссии можно посмотреть здесь.

Управленческая автономия местного самоуправления зафиксирована в хартии Совета Европы о местном самоуправлении, которую Россия ратифицировала ещё в 1998 году. Однако конституционные поправки 2020 года фактически обнулили её смысл. Грань между чиновниками федерального и регионального уровня с одной стороны и мэриями различных городов с другой окончательно стёрлась.

Нынешние попытки поддержать институт МСУ – это всё более отчаянная работа с остатками политической свободы, которую так или иначе ведёт каждый из участников нынешней встречи, открыл дискуссию Василий Гатов, медиааналитик и научный советник проекта «Рефорум».

Многие местные полномочия, которые могли бы финансироваться из местных бюджетов,  переданы на региональный уровень, и сегодня эти практики вмешательства региональной и федеральной власти в местные дела закрепляются законодательно. С исчезновением полномочий и денег исчезает и инфраструктура, и кадры, говорит Юлия Галямина, политик и организатор Всероссийского земского съезда муниципальных депутатов. Чем меньше у МСУ возможностей, тем больше его эрозия и масштабнее системные проблемы, которые невозможно решить, механически вернув туда эти полномочия.

Чем меньше у МСУ возможностей, тем больше его эрозия и масштабнее системные проблемы

Нужно выстраивать новую дорожную карту, чьи положения будут отталкиваться от того, как МСУ должно выглядеть и функционировать.

Где начинается МСУ

На каком уровне начинается и заканчивается право граждан решать, как им жить, и какие сферы можно отдать на откуп МСУ?

Концепция развития самоуправления, представленная на Земском съезде, предусматривает передачу вопросов охраны порядка и образования на местный уровень, напоминает Галямина. Другой вопрос, если у местного сообщества нет на это ресурсов, оно может обращаться за помощью – но только для создания объектов, а не управления ими.

Нужно решать по месту и максимизировать полномочия на местном уровне, понимая его возможности: просто спихнуть их по принципу «теперь это ваши проблемы» нельзя. Граница полномочий естественна, это в первую очередь услуги, максимально востребованные и приближенные к людям. Вопросы строительства школы или поликлиники, а также управления ими вполне способно решить местное сообщество, а вот высокотехнологичную медицинскую помощь лучше пусть оказывает государство через сеть крупных медцентров. Пожарную охрану лучше отдать на места (пожары в России приняли катастрофический характер именно после того, как у МСУ забрали средства, выделяемые на пожарную охрану), радиационная или антитеррористическая служба могут управляться централизованно.

Граница полномочий естественна, это в первую очередь услуги, максимально востребованные и приближенные к людям

Критерии  отнесения полномочий к муниципальному уровню в разных регионах будут отличаться, считает Константин Бубон, адвокат, журналист радиостанции «Восток России»: к примеру, сил одного села может не хватить, чтобы содержать даже небольшую больницу. В качестве верхней границы МСУ он предложил рассматривать границу возможностей местного сообщества содержать социальную инфраструктуру (школы, больницы, дороги, коммунальную инфраструктуру). Игнорировать этот момент и наделять муниципальную власть непосильными полномочиями очень опрометчиво.

При этом у МСУ должна быть возможность влиять на решения федеральных властей, собсвтенно, МСУ как раз и призвано предоставлять людям возможность проявлять их волю, напомнил Вадим Штепа, главный редактор портала «Регион.Эксперт». В том же Хабаровском крае в начале года именно местное сообщество через референдум остановило строительство огромного завода по производству метанола, решение о котором было принято на высших уровнях в Москве и Пекине.

Что касается транзита или строительства крупных объектов, которые могут помешать местным (трассы, свалки и пр.), то в случаях, когда интересы федерации, региона и МСУ могут не совпасть, это должно стать вопросом торговли, полагает Галямина. Например, если государству нужна федеральная трасса, местные сообщества могут дать добро на её прокладку в обмен на посадку скольких-то гектаров леса, строительство огромного бассейна и т.п.

Сила сообществ

 «Сообщество первично, институты, будь то МСУ, федерализм или парламентаризм, и нормы вторичны. Если они не опираются на сообщество, они мертвы, – уверен Вадим Сидоров, публицист и эксперт по этнорегиональной проблематике. – Сегодня мы видим не кризис институтов и норм (они были неидеальны, но работать могли), а подавление сообществ или их слабость. Любая попытка создать идеальную схему и спустить её вниз станет повторением наивного подхода строителей первой постсоветской федерации. Новая Российская Федерация будет жизнеспособна, только если станет опираться на сообщества».

Новая Российская Федерация будет жизнеспособна, только если станет опираться на сообщества

Местные сообщества по всей стране находятся в разобранном состоянии и не соберутся по щелчку, говорит Юлия Галямина. Нужна федеральная и региональная программа стимулирования местных сообществ и наделения их всё большим числом функций. Причём в списке функций должны быть и нижние границы (если сообщества не захотят ничего на себя брать – это уже не МСУ), и верхние (к примеру, если на территории вашего района собирают ядерные боеголовки, это не означает автоматически, что вы ими распоряжаетесь). Дорожные карты максимизации тех полномочий, что местные сообщества могут взять на себя, нужно будет сопровождать увеличением налоговых выплат, кадровой и инфраструктурной помощи федерации. Иначе это передача полномочий без возможности их реализовать.

А вот формы МСУ, в отличие от полномочий, значения не имеют и регулироваться не должны. Важны принципы политического представительства, т.е. нельзя, чтобы было меньше депутатов на определённое количество людей. «Но если в деревне живёт 20 или даже 200 человек, можно решать вопросы сходом, им вообще не нужны представители, – отмечает Галямина. – Вспомним садовые товарищества». И, разумеется, на всей территории страны должны соблюдаться федеральные законы.

«Я бы объяснил проблемы нашего МСУ чрезмерно большим объёмом госсобственности, в том числе на землю, – предполагает Константин Бубон. – Откуда родилась идея назначенного сити-менеджера? Они по корпоративному принципу ставят человека на хозяйство, на огромное госимущество. Это соблазн, и политическая система ему поддаётся. Если бы в стране была более широкая частная экономика, вопрос о назначаемости руководителей стоял бы иначе».

Передавать землю и прочую госсобственность в руки местной власти не стоит, уточняет Вадим Штепа: экономика и управление – разные вещи. А вот налоговым функциями она обладать должна, чтобы в достойной степени обеспечивать нужды местного сообщества. Сегодня налоги в стране в основном централизованы, и если регионам что-то остаётся, то городам и деревням уже нет.

Хотя участники и обсудили строительство новой системы из новых кирпичей, полностью отменять ФЗ 131 о местном самоуправлении не нужно – именно таких реформ люди опасаются, они помнят 90-е, когда всё обнулили и попробовали делать заново, предостерегла в заключение Юлия Галямина. Нужны постепенные реформы без потрясений, а сообществам, чтобы оформиться, требуется время и поддержка. 

Поделиться