30 шагов к Конституции здорового государства

Юрист, преподаватель, автор блога «Конституция здорового человека» по просьбе проекта «Рефорум» составил рецепт хорошей Конституции (все компоненты которого известны и уже испытаны). Мы публикуем краткое вступление к полной версии его доклада, доступной на сайте проекта.

Основным вопросом государственной политики является не «кто будет управлять», а «как бы нам организовать политические институты таким образом, чтобы помешать плохим и несведущим руководителям причинять слишком много вреда».

Карл Поппер

Конституция (Основной закон) – это правила игры, по которым живёт политическая элита и страна в целом. Правила игры указывают, какими способами люди приходят к власти, как взаимодействуют внутри неё и что они могут или не могут делать по отношению к гражданам. Главная задача Конституции – создать чёткие и понятные правила, по которым распределяются власть и полномочия.

Чтобы понять, как это работает, сравним две политических системы: авторитарную и демократическую. Если упростить, разница между ними состоит в следующем.

В авторитарной модели, которая нам хорошо знакома, окончательные решения по всем вопросам принимает один человек – глава государства (царь, президент, генеральный секретарь). Политическая элита формируется на основе лояльности: депутаты, министры, губернаторы и мэры получают свои должности в зависимости от того, насколько они верны главе государства. В итоге они умеют добиваться его благосклонности, но не умеют выигрывать честные выборы. Соответственно, члены политической элиты заинтересованы в том, чтобы власти у главы государства было больше и он сам определял результаты выборов (а ещё лучше – назначал всех без выборов по своему усмотрению).

Это устойчивая система, однако не очень эффективная, поскольку к власти приходят не самые умные, а самые послушные люди. Примерно так устроена политическая система в России.

Что касается демократической модели, то там окончательные решения по всем вопросам принимают граждане на выборах. Здесь политическая элита формируется на основе понятных прозрачных процедур: депутаты, министры, губернаторы и мэры получают свои должности благодаря результатам голосования.

Соответственно, они умеют выигрывать честные выборы, но не умеют,Вь да и не хотят добиваться благосклонности короля или президента.

Поэтому представители политической элиты заинтересованы в том, чтобы выборы были честными, а глава государства не присваивал себе дополнительные полномочия. Это тоже очень устойчивая система, при этом её эффективность намного выше авторитарной модели, поскольку здесь к власти приходят более умные люди, главная задача которых – порадовать избирателей, а не главу государства. Примерно так устроена политическая система в большинстве европейских государств.

К сожалению, российская Конституция 1993 г. предопределила переход России к первой, а не ко второй модели. Произошло это из-за двух её фундаментальных недостатков. Во-первых, она не создала чётких и понятных правил, по которым бы действовала политическая элита. Во-вторых, она изначально наделила президента слишком широкими полномочиями.

В частности, Конституция не прописала, каким образом избирается Государственная Дума, как формируется Совет Федерации, что именно закон может требовать от партий и кандидатов на выборах, когда и как закон может ограничивать права и свободы граждан, в каких случаях должен применяться суд присяжных. Одновременно решение многих ключевых вопросов она отдала президенту: глава государства предлагает кандидатуры судей высших судов и глав Счётной палаты и Центробанка, назначает руководство Вооружённых сил, выдвигает кандидатуру премьера и распускает Государственную Думу в случае её несогласия.

Из-за этого нормальных правил игры у нас так и не сформировалось. Точнее, сформировалось только одно правило – всё в стране решает президент.

Иными словами, президент выполняет ту же роль, которую в европейских странах выполняют честные выборы: он распределяет должности и властные полномочия. В итоге сегодня вся страна сегодня зависит от взглядов и капризов одного человека.

Принималась эта Конституция в 1993 г. под контролем президента Бориса Ельцина. На тот момент Ельцин олицетворял курс на перемены, а консервативный Верховный совет ему противодействовал. Соответственно, для реформирования страны президенту нужно было больше власти, и он её получил. А у парламента и других органов полномочий почти не осталось. На тот момент многие считали, что в этом нет ничего страшного, но всё это оказалось миной замедленного действия. Сам Ельцин недостатками Конституции особо не злоупотреблял: он позволял проводить честные выборы, терпел оппозицию и свободные СМИ. Однако пришедший ему на смену Путин умело использовал слабые места Конституции и ещё больше расширил свои полномочия. А в 2020 г. он избавился от последних ограничений, которые на него накладывал Основной закон, и получил почти абсолютную власть.

Но есть и плюс в этой ситуации. Сейчас уже никто не воспринимает действующую Конституцию как нечто заслуживающее уважения и сбережения. Почти всем понятно, что её в будущем придётся полностью менять. И это запустило широкую общественную дискуссию: российские юристы и политики начали предлагать изменения к нынешнему тексту Конституции, либо даже создавать альтернативные конституционные проекты.

К сожалению, большинство этих проектов носят чисто умозрительный характер: никто не пишет, почему нам нужны те или иные перемены, каких проблем мы хотим избежать в будущем и на опыт каких стран мы можем опереться. Чтобы перейти к демократической модели управления и создать чёткие и понятные правила игры, нам лучше уже сейчас ответить на данные вопросы.

Именно это я и попытался сделать, подготовив по просьбе «Рефорума» исследование, где сравнил нашу Конституцию с конституциями демократических государств и значимыми российскими конституционными проектами, разобрал основные проблемы российской политической системы и попытался сформулировать рекомендации для авторов будущей Конституции. Почитать исследование можно по ссылке. Если кратко суммировать выводы, то я рекомендую следующее.

  1. Власть необходимо распределить между многими людьми и государственным органам, а страна не должна зависеть от прихотей главы государства и его ближайшего окружения. Основной способ достичь этого – наделить Государственную Думу правом формировать и отправлять в отставку правительство и исключить президента из этого процесса. Практически во всех демократических европейских странах действует подобная система. Именно она обеспечивает распределение власти и позволяет проводить политику, отвечающую запросам большинства граждан. Также необходимо существенно ограничить полномочия президента в других сферах: лишить его возможности управлять силовым блоком, права накладывать вето на принимаемые Госдумой законы, издавать указы и распоряжения без согласования с главой правительства или профильным министром. Все эти принципы предусмотрены в конституциях большинства европейских государства, и нам стоит их заимствовать. Президент должен стать символическим главой государства, а основные полномочия должны перейти к парламенту и правительству.
  2. Необходимо разрешить абсолютно любые партии и допустить к выборам любых кандидатов, а наиболее важные вопросы государственного значения решать на референдумах. В своих советах на тему выборов и референдумов я опираюсь в основном на грустный российский опыт. В сегодняшней России выборы совершенно не отражают реальные предпочтения граждан. Произошло это в том числе потому, что Конституция разрешает произвольно ликвидировать политические партии, отказывать кандидатам в регистрации, игнорировать мнение граждан по важнейшим политическим вопросам. Чтобы подобное не повторялось, лучше чётко прописать исчерпывающий перечень требований к партиям и кандидатам и сделать более демократичным процесс формирования избирательных комиссий. Наконец, в Конституции стоит перечислить вопросы, которые в обязательном порядке нужно решать на референдумах. В их число может попасть и сакраментальное «чей Крым?» и вообще вопросы изменения границ страны. В итоге, какие бы люди ни пришли к власти, они вынуждены будут при решении этих ключевых вопросов опираться на мнение граждан, а не на свои представления о том, как правильно.
  3. Следует конкретизировать конституционные права и свободы и исключить нормы, позволяющие их ограничивать. Нынешняя Конституция даёт нам множество прав и свобод, однако в реальности они постоянно нарушаются. Руководство страны фабрикует уголовные дела, вводит цензуру, пытает заключённых, сажает за репосты картинок и разгоняет мирные митинги. Огромные возможности для запрета чего угодно даёт часть 3 статьи 55 Конституции: любые конституционные права и свободы могут быть ограничены в той мере, в какой «это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Я предлагаю исключить эту норму из Конституции. В десятках демократических конституций подобная расплывчатая норма отсутствует, и ничего страшного от этого не происходит. Также, разумеется нужно конкретизировать и уточнить базовые права и свободы граждан. О том, как это можно сделать, я рассказываю в своём исследовании на примере свободы слова, свободы собраний и права подсудимого на рассмотрение его дела с участием присяжных.
  4. Нужно провести децентрализацию государственного управления. Сегодня в России власти более высокого уровня могут вмешиваться в формирование органов власти более низкого уровня, что противоречит идее федерализма и местного самоуправления. Президент может отправить в отставку любого российского губернатора, поэтому главы регионов де-факто подчинены его власти и отчитываются перед ним, а не перед населением своего региона. Мэры крупных городов избираются советами депутатов из числа кандидатов, отобранных в том числе с участием губернатора, что тоже не позволяет сформировать независимые органы местного самоуправления. Раньше я, как и многие, считал, что в Конституции следует жестко закрепить полномочия регионов. Однако в других конституциях я подобного не нашел: последнее слово обычно остается все же за высшими органами власти. Это не страшно, если центральная власть формируется демократическим путем: когда в стране есть разделение власти «по горизонтали», неизбежно происходит разделение власти «по вертикали». О том, почему так происходит, я более подробно пишу в своём исследовании.
  5. Наконец, не надо бояться идти на компромиссы: Основной закон должен быть продуктом компромисса всего общества и предметом договоренности разных политических сил – от крайне левых до крайне правых (включая сталинистов, социал-демократов, либералов, либертарианцев, консерваторов и националистов). Как ни странно, в начале 2010-х годов разные политические силы сотрудничали чаще, чем сейчас. В Координационном совете оппозиции была квота и на левых, и на националистов, и никого не смущало, что «мы, либералы, и вдруг сидим за одним столом с фашистами и сталинистами». Создавая новый Основной закон, придется учитывать взгляды разных сил и настроения разных частей общества. И если есть возможность не ранить, например, чувства патриотов и православных, прописав в законе существование русского народа и Бога, то ею надо воспользоваться. Опыт других стран показывает, что в этом нет ничего страшного. В идеале оппозиционные силы с разными идеологиями должны прийти к соглашению о том, какая система должна быть построена после демонтажа нынешнего авторитарного режима. Ведь все они заинтересованы в построении честной и справедливой системы, где любые политики смогут продвигать свои идеи, участвовать в выборах и влиять на принятие государственных решений. И люди с разными взглядами вполне могут договориться о честных и понятных правилах, которые будут действовать в прекрасной России будущего. И тогда переход к демократической модели произойдёт быстро и безболезненно.
Поделиться