Законотворчество

Хотя формально законодательный орган – Верховный совет РСФСР – существовал всё то время, что существовала сама РСФСР, он был лишь придатком компартии. Реальной законодательной властью обладал президиум.

Съезд народных депутатов РСФСР, в отличие от союзного брата, не обладал безграничными полномочиями решать любой вопрос, находившийся в ведении федерации. Однако мог не только принимать законы, но и отменять указы президента РСФСР. Примерно с весны 1992 г. съезд вступил в жёсткое противостояние с президентом, постоянно вмешиваясь в его деятельность и работу любого органа власти (разве что не мог отменить решение суда). Такого удивительного плюрализма мнений, от либералов до нацистов, парламент не видел ни до (разве что в царской Думе), ни после.  Однако решения съезда регулярно ставили под угрозу процесс приватизации и в целом ход экономических реформ. Это предопределило трагедию Верховного совета и съезда.

Событие можно считать символом федеративной вольницы 90-х: регионы принимали самые разнообразные законы, вплоть до запрета размещать у себя федеральные войска; отказывались платить федеральные налоги; устанавливали приоритет для своих абитуриентов на поступление в местные вузы – словом, энциклопедию регионального законодательства тех лет ещё предстоит составить. Вольница региональной правовой мысли – ещё один символ законотворчества 90-х.

В октябре 1993 г. противостояние между Ельциным и Верховным советом перешло в решающую стадию. Президент распустил парламент, силой подавил возникшее сопротивление, своими указами определил порядок выбора в парламент и изменил структуру органов власти. И хотя новый парламент собрался уже в январе 1994 г., после принятия новой Конституции и выборов в Госдуму и Совет Федерации (который первый свой срок в 2 года был избираем напрямую россиянами), президент не оставил привычки создавать нормативное поле своими указами, практикуя т.н. «указное право». Не сумев договориться с Думой, президент вводил регулирование напрямую. Хотя по конституции у него не было таких полномочий, Конституционный суд РФ услужливо вывел доктрину «скрытых полномочий» президента.

В целом острый конфликт президента и парламента оставил свой отпечаток на законодательстве тех лет. Законы были относительно немногочисленны и достаточно читаемы, т.к. процесс их согласования требовал тщательной работы со стороны как депутатов, так и представителей президента.

Решение КС требовало от Совфеда рассмотреть любой законопроект в двухнедельный срок – иначе он направляется президенту на подпись в обход палаты. Это заметно снизило число застрявших законодательных инициатив.

В 1998 г. Ельцин три раза вносил кандидатуру одного и того же премьер-министра, Сергея Кириенко, и два раза Госдума отклонила её. Только на третий раз, под угрозой неминуемого роспуска, парламент утвердил его кандидатуру. Это был знак, что даже резко оппозиционная президенту Дума всегда находится от него в зависимости – такую модель сконструировала Конституция 1993 г. Это не могло не отразиться на процессе создания законов.

КС РФ признал, что положения конституции Татарстана, объявляющие его суверенным государством, ассоциированным с Россией международным договором, противоречат Конституции России.

Тогда же КС отменил нормы конституции Республики Алтай, запрещавшей хранение ядерных отходов на её территории. В числе аргументов КС указал, что у республик в России нет суверенитета – он есть только у многонационального народа Российской Федерации. Следовательно, республики обязаны подчиняться Конституции и не могут защищаться наличием у них суверенитета, который федеральным властям неподвластен. Началась унификация регионального права.

Изменился и статус региональных депутатов: они лишаются неприкосновенности.

Согласно исследованию Института проблем правоприменения (ИПП) ЕУСПб, в 2000 году начинается отчётливый тренд на усложнение подзаконных актов. С 2000 по 2018 год они стали в два раза менее читаемыми.

Более позднее и детальное исследование Института госуправления ВШЭ показало https://www.kommersant.ru/doc/4291932, что некоторые российские законы и решения КС РФ сложнее «Критики чистого разума» Иммануила Канта. Заметно усложнилась Конституция после поправок 2020 г. Уже не выглядят аномалией названия вроде «Об особенностях правового регулирования отношений, связанных с предоставлением мер социальной защиты (поддержки), а также выплат по обязательному социальному страхованию отдельным категориям граждан, проживающих на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя». Зато, по данным ИПП, за последние 20 лет язык СМИ стал заметно проще.

Критика качества думских законов будет нарастать всё путинское время. Пика она достигнет в первой половине 2010-х, когда министр юстиции Коновалов обрушится с критикой на чрезмерный объём извергаемых законов при их низком уровне. Предлагалось активнее вовлекать экспертов и гражданское общество в процесс законотворчества. Екатерина Шульман иронично замечает: обычно такая обратная связь даётся на регулярных свободных парламентских выборах.

Больше не могло быть партий, привязанных к конкретному региону для поддержки конкретного политика. Региональные элиты должны были искать возможность влиять на региональные законы только через федеральные партии – законотворческий процесс стал более управляемым. Этим же законом было установлено, что в федеральных выборах могут участвовать только партии, а не общественные объединения, как было раньше (можно вспомнить объединение «Женщины России», заседавшее в Госдуме 90-х).

На выборах заметны искажения в результатах голосования, позволяющие говорить о десятках миллионов сфальсифицированных голосов. Парламент теряет свою репрезентативность: на практике его члены не избираются населением, а получают свой мандат путем электоральных преступлений. «Единая Россия» получает большинство. Сразу после выборов запрещены избирательные блоки, то есть объединения партий на выборах. Это помешало объединению оппозиции на последующих выборах.

«Единая Россия» распределила в Госдуме нового созыва все самые интересные для неё посты (комитет по регламенту, по госстроительству, кресло спикера и т.п.) независимо от пропорций фракций и одномандатников. Плюрализм в нормотворчестве кончился, хотя и не полностью: лоббизм групп интересов не исчез, просто приобрел иные формы, без столкновения идеологий, как было ранее.

Учителя, врачи и профессора заменяются на владельцев бизнеса. Это повышает управляемость заксобраний и усиливает лоббистские возможности на любые региональные законы, в том числе о налогово-имущественных льготах.

Екатерина Шульман считает, что депутатские группы положительно влияли на плюрализм мнений в парламенте, в то время как увеличение числа комитетов эффекта не оказывало. Следовательно, упразднение депутатских групп привело к заметному падению плюрализма в Госдуме и в том числе – к ухудшению качества законопроектов.

В декабре 2004-го под предлогом противодействия терроризму были отменены прямые выборы губернаторов. Президент теперь вносил три кандидатуры в региональный парламент, одну из которых тот должен был утвердить. Совет Федерации перестал быть серьёзной помехой для правительственных и президентских инициатив. Выборы губернаторов были возвращены в 2012 году, но на послушность Совфеда это не повлияло.

АСОЗД подняла открытость российского парламента на очень высокий уровень: с любого компьютера с доступом в Интернет можно было теперь посмотреть текст законопроекта, пояснительную записку, заключения комитетов Госдумы и Совфеда, отзывы правительства РФ, других органов власти и регионов. Там можно найти и тексты стенограмм обсуждения на пленарных заседаниях – весьма ценный источник информации, доступный для текстового поиска по ключевым словам.

По техническим характеристикам у системы мало равных в мире. Она содержит данные вплоть до 1995 г. – удивительная глубина компьютеризации данных, нехарактерная для российской власти, где принято с концами удалять сайт органа власти после очередного обновления.

С 2007 г. фракции обсуждают с правительством проект бюджета непублично, до его внесения в Думу. Первичная корректировка бюджета проходит без какой-либо возможности для общества участвовать в этом. В 2013 г. к этому процессу подключили Общественную палату РФ, но она сама формируется администрацией президента, так что прозрачности больше не стало.

К началу 2010-х в Госдуме распределялось не более 1% внесённого правительством бюджета – по сравнению с 20% в конце 90-х. С 2003 г. Дума ни разу не отклоняла проект бюджета.

Антикоррупционная экспертиза виделась научным способом предотвратить коррупцию в зародыше. Однако в институт были заложены изъяны: президентские и депутатские законопроекты не подлежали обязательной экспертизе. Со временем качество экспертизы ухудшилось – Госдума пачками принимала законы, предоставлявшие властям право на произвол.

Достаточно вспомнить законодательство о СМИ-иноагентах, где Минюст был вправе как признать лицо иноагентом, так и не признать, или право президента и правительства провести закупку у единственного поставщика, предоставив эту возможность по любому поводу без какого-либо обоснования. Забавно выглядят заключения комитетов Совета Федерации, штампующий на каждый законопроект фразу «не содержит коррупционных факторов», даже если законопроект целиком состоит из фраз вроде «Правительство вправе установить…».

Оценка регулирующего воздействия – ОРВ – наряду с антикоррупционной экспертизой была ещё одной попыткой добавить научности в российское нормотворчество. ОРВ проводилась для оценки экономических последствий регулирования: сколько бизнесу и гражданам будет стоить та или иная новелла, а также иные возможные социально-экономические последствия. У неё были те же родовые травмы, что и у антикоррупционной экспертизы: она не была обязательна для президентских и депутатских инициатив, а её результаты в целом не препятствовали продвижению законопроекта. Поток коррупционных инициатив ОРВ не остановила.

Закон о полиции, законы о рыболовстве обсуждались в Интернете. Многие предложения, поданные через сайты, были, как утверждали власти, учтены: например, после замечаний «Трансперенси Интернешнл – Р» добавлены нормы о ношении жетонов полицейским, а из текста закона пропала презумпция законности действий сотрудника полиции.  В 2013 г. был запущен проект «Российская общественная инициатива», где инициативы, набравшие 100 тыс подписей, передавались на рассмотрение правительственной комиссии. Однако ни одна из инициатив на РОИ так и не была реализована, не считая внесенного Алексеем Навальным проекта о запрете покупки дорогих машин чиновниками. Платформы выглядели имитацией демократических институтов в условиях неработоспособной Госдумы.

Такое прозвище приклеилось к Госдуме за огромное число штампованных законопроектов без обсуждения. Причем это были необязательно политические инициативы: в Викисловаре в качестве примера употребления термина речь идет про законы о нулевом промилле после громких автомобильных аварий. В какой-то момент Володин постарался эту репутацию побороть, и Госдума почти перестала принимать проекты сразу во втором и третьем чтении, без обсуждения. Но война в Украине вернула к практике: законы о военной цензуре принимались в таком же ускоренном режиме, что  и о об иностранных агентах, запретах ЛГБТ и защите чувств верующих.

С 9% до 17%
выросло число секретных статей федерального бюджета с 2009 по 2019 гг.

Секретные статьи могут обсуждаться только в комитетах и не обсуждаются на пленарных заседаниях. Депутаты могут и не знать, за что они голосуют. Рост числа секретных статей – показатель уменьшения роли Госдумы в распределении бюджетных средств, а значит, уменьшения общественного контроля за бюджетными процессами.

Среди поднятых проектов были и полезные: так, была принята старая инициатива «день за два» о зачёте времени в СИЗО.

Создаётся максимальное число руководящих должностей. Как отмечала Екатерина Шульман, изменение числа комитетов никак не влияло на эффективность Госдумы раньше, в отличие от числа фракций и депутатских объединений. Госдума продолжает превращаться в место, заваленное странными законопроектами и существующее для окормления лояльных власти деятелей «гражданского общества».