Борьба с коррупцией

Первым антикоррупционным документом в истории новой России считается указ президента РФ Бориса Ельцина N 361 “О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». Указ предписывал провести полную переаттестацию в течение года всех госслужащих, максимально используя её для предотвращения коррупции. Госслужащим впервые запрещалось заниматься предпринимательской деятельностью, участвовать в управлении коммерческими организациями, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме научной и творческой. Вводилось декларирование на руководящих должностях. Любопытно, что в этом же 1992 г. правительство наняло фирму «Кролл» для поиска выведенных за рубеж активов КПСС – правда, ничем путным история не закончилась, Егор Гайдар принял решение не продолжать работу с фирмой из-за отсутствия кооперации со стороны Министерства безопасности РФ.

Первоначально указ активно применялся. В 1992 г. за его несоблюдение уволили первого замминистра образования Владимира Новичкова, замминистра торговли Александра Хлыстова, ещё одного замминистра образования Евгения Куркина и ещёнесколькозамминистров. Куркин позже восстановился на работе через суд. Следов дальнейших санкций за нарушение указа не замечено: система декларирования не заработала. В регионах были попытки применить указ: например, в 1995 г. депутат парламента Алтайского края пытался добиться от прокурора, подал ли губернатор декларацию согласно указу, но ответа, видимо, не получил.

Снижению определённой коррупции способствовало освобождение экономики от плановых элементов, в том числе отмена всевозможных квот на импорт и экспорт для российских компаний, лицензий, разрешений, согласований и так далее. Но в основном системные антикоррупционные меры остались на бумаге. Повторно введённые в 1997 г. декларации доходов госслужащих, в отличие от деклараций 1992 г., уже подавались, но в реальности никем не проверялись. В послании к Федеральному собранию в 1997 г. Ельцин предлагал принять в том же году закон об изъятии имущества, не соответствующего законным доходам, принять закон о противодействии коррупции, но этого не было сделано.

Первая война коррупционных компроматов состоялась в моменте противостояния президента Ельцина и Верховного совета. В апреле сторонник парламента, глава межведомственной комиссии (МВК) вице-президент Михаил Руцкой заявил о наличии у него 11 чемоданов компромата на высокопоставленных правительственных служащих. Конкретики было немного, одна из историй – вице-премьер Шумейко потратил деньги, выделенные на закупку детского питания, на строительство завода такого питания в Московской области. В июле Верховный совет дал согласие на возбуждение уголовного дела, Уже в августе другой глава МВК, назначенный Ельциным, сообщил о наличии у самого Руцкого счёта в швейцарском банке с подозрительными транзакциями. Уголовное дело на Шумейко было закрыто в октябре, на Руцкого – в январе 1994 г. Сложно понять, насколько были обоснованы оба обвинения, не видя материалов дел, но очевидно, что как минимум ответное дело на Руцкого было с политическим подтекстом. Впервые на высоком уровне обвинения в коррупции использовались как инструмент политической борьбы.

Как известно, в сентябре-октябре 1993 г. Ельцин силой прекратил работу парламента и вынес на общенародное голосование проект документа, который в итоге стал Конституцией 1993 г. Она предусматривала определённые антикоррупционные меры: федеральным депутатам и сенаторам запретили заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме творческой и научной, учреждалось разделение властей, устанавливался сложный порядок назначения и увольнения генпрокурора и судей высших судов и т.д.

Но Конституция давала президенту максимальные полномочия (например, право издавать указы с силой федерального закона), а это весьма подходящая основа для коррупционных действий.

Залоговые аукционы – одна из самых грязных страниц российской приватизации.Федеральное правительство получило кредиты от частных банков, в обеспечение кредитов были заложены крупные предприятия – например, Лукойл, Юкос и Норникель. Право кредитовать правительство получалось на аукционе, но позднее стало известно, что участники сговорились между собой. Размеры кредитов на большинстве лотов выросли незначительно, заметная часть средств была прокредитована за счёт денег, ранее размещённых Минфином в этих же банках. Правительство не вернуло кредиты, и акции перешли в собственность участников торгов. Позднее Анатолий Чубайс заявлял, что аукционы проводились, чтобы не допустить победы коммунистов на выборах; можно трактовать эти слова так, что предприятия были розданы в обмен на финансовую и иную поддержку Ельцина на выборах в 1996 г.

Залоговые аукционы стали первым открытым примером системной элитной коррупции в новой России, они являются одной из причин глубокого недоверия к приватизации 90-х гг. Также они показали, что власти в новой России не гнушаются использовать коррупционные методы для достижения цели – пусть и благой, по их мнению.

В 1996 г. в России действительно мог смениться президент. Любопытно изучить предвыборные обещания двух основных кандидатов.

Предвыборные обещания Ельцина в части антикоррупции были скромными. В его программе упоминается введение антикоррупционного декларирования доходов служащих (вообще-то введённое ещё указом 1992 г.), предлагается увеличение их зарплат и повышение престижа госслужбы. Всё. Интересно, что изученный экземпляр программы издан непонятно кем и на какие деньги: выходные данные у него очень скупые. Вероятно, агитационный по сути материал издан в обход правил прозрачности финансирования расходов кандидатов на выборах. Пожалуй, это яркое выражение отношения организаторов кампании Ельцина к коррупции.

Можно вспомнить и коробку из-под ксерокса: между первым и вторым туром на выходе из Дома правительства РФ служба безопасности президента задержала двоих человек из предвыборного штаба Ельцина с коробкой с 500 тыс. долларов. Позднее начальник охраны Ельцина Александр Коржаков и дочь Ельцина Татьяна Юмашева фактически признались, что эти деньги использовались для финансирования кампании Ельцина и были предоставлены олигархами.

Впрочем, и Зюганов в своей краткой программе коррупцию упоминает мельком, обещая принять закон о противодействии ей и «восстановить контроль народа» за госаппаратом.

Хотя математически выявленных фальсификаций не было, количество грязного кэша, единство СМИ против Ельцина и многочисленные факты расходов вне избирательного фонда на работу против Зюганова не позволяют назвать эти выборы по-настоящему честными и свободными. Президентская кампания 1991 г. была куда чище: грязным деньгам тогда ещё неоткуда была взяться в таком масштабе.

Конечно, в СССР была коррупция – но качественно иная. Она существовала в виде мелких взяток преимущественно в сфере услуг и в форме распределения материальных благ среди номенклатуры. В новой России коррупция приобрела качественно иной уровень в виде расхищения миллиардных контрактов, взяток за выполнение в государственных учреждениях базовых функций (например, приём и лечение у врача). Увы, кандидаты не уделили этой проблеме должного внимания.

На всем протяжении 90-х предпринимались попытки принять закон о противодействии коррупции. Наверное, ни один законопроект по одной теме не имел такой бурной судьбы:

• Законопроект Верховного совета РФ 1993 г. – отклонён президентом.
• Законопроект депутатов ГД Илюхина и Рожкова 1996 г. – снят с рассмотрения (N 96700358-2).
• Президентский законопроект 1998 г. – отклонён Госдумой (N 98037599-2).
• Законопроект группы депутатов 1999 г. – отклонён Госдумой (N 99097368-2).
• Законопроект группы депутатов 2001 г.– отклонён Госдумой (N 148067-3).
• Иные законопроекты, например, законопроект, предположительно, 1994 г., одобрен ГД и СФ, но отклонён президентом (В СОЗД нет данных до середины 1995 г.).

Были и отдельные законопроекты о лоббизме, об ужесточении наказаний за взятки и т.п. Например, законопроект о лоббизме вносил Борис Немцов с соавторами (N 396138-3).

Ни один из этих законопроектов не был принят. Причины – постоянный конфликт парламента с президентом и низкое качество многих законопроектов. Была и проблема концентрации большинства законопроектов на борьбе с коррупцией, то есть на войне. Только в 2008 г. президент вносит законопроект не о борьбе, а о противодействии коррупции, то есть о системном подходе.

В 1998 г. прокуратура Швейцарии возбудила дело в отношении компании Mabetex Engineering за дачу взяток российским госслужащим на получение подрядов по реконструкции Кремля, Совета Федерации и Госдумы. 25 млн долларов получил начальник управделами президента Павел Бородин. В деле фигурировали дочь Ельцина Татьяна Юмашева и его супруга. В октябре 1998 г. по указанию генпрокурора Скуратова генпрокуратура открыла уголовное дело, в марте 1999 г. она провела обыски в управлении делами.

18 марта на государственном канале РТР (ныне Россия 1) была показана видеозапись, на которой «человек, похожий на генерального прокурора», находился в компании женщин, которые были названы проститутками. Утверждалось, что они были наняты бизнесменами в обмен на услуги генпрокурора. Директор ФСБ Владимир Путин заявил, что видеозапись предварительноявляется подлинной. 2 апреля заместитель прокурора Москвы возбудил на Скуратора уголовное дело по статье о злоупотреблении полномочиями. В этот же день президент России внеконституционно отстранил Скуратова от работы генпрокурора на период расследования уголовного дела. Позднее Скуратов был уволен с должности Совфедом. Дело в отношении Скуратова было закрыто через пару лет, как и дело в отношении Бородина в России (закрывший следователь был сразу же повышен до замгенпрокурора) и в Швейцарии (из-за недостатка доказательств по причине некооперации российских властей).

Расправа со Скуратовым продемонстрировала, что окружение Ельцина на тот момент не гнушалось самыми грязными методами для покрытия коррупции и защиты «своих», пользуясь состоянием едва дееспособного президента. Президент не проявил воли к расследованию обвинений и вместо этого занялся преследованием расследователей коррупции. Таков финал антикоррупционной политики российских властей в 90-х.

Национальный антикоррупционный комитет был представительной организацией: туда входили Сергей Степашин, Каха Бендукидзе, Борис Немцов, Элла Памфилова и другие. Однако он достаточно быстро пропал из поля содержательной работы –вероятно, ввиду разношёрстности своего состава. Он существуют и сегодня: его председатель Кирилл Кабанов периодически попадает в СМИ с очередным предложением ввести расстрелы за взятки, «как в Китае».

Процесс же регистрации «Трансперенси Интернешнл – Россия» достаточно хорошо иллюстрировал тогдашний уровень бытовой коррупции.Елена Панфилова вспоминала: Московская регистрационная палата (до 2001 г. юрлица регистрировали региональные власти) неоднократно отказывала в регистрации «Трансперенси», а её сотрудники навязчиво предлагали пройти в кабинет платных услуг, где можно было «быстро утрясти вопрос» за у.е. Только после того, как регистраторам предложили внимательно прочитать цели уставной деятельностиорганизации, соотнести их с названием и тем, что они предлагают сделать, «Трансперенси» была наконец зарегистрирована.

С тех пор появлялись различные антикоррупционные НПО, например, организации Алексея Навального, но почти все они закрылись в том числе из-за давления властей.

ФАТФ – организация, устанавливающая стандарты противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма (ПОД/ФТ). Её рекомендации фактически обязательны для банковских и иных финансовых институтов по всему миру.

В июле 2000 г. Россия попала в чёрный список ФАТФ. Это была констатация того, что страна не боролась с потоками грязного кэша. Неоднократные попытки принять закон о ПОД/ФТ провалились аналогично антикоррупционному закону. До 1997 г. в УК не было даже ответственности за отмывание денег. Попадание в чёрный список сильно усложняло банковские транзакции со страной.

Живительный пинок в виде чёрного списка заставил принять в 2001 г. легендарный антиотмывочный 115-ФЗ. Именно этот закон возложил на банки обязанность участвовать в антиотмывочной работе – и именно на его основании банки в последнее десятилетие начали активно блокировать подозрительные операции.

С одной стороны, за двадцать лет объём теневой экономики, обнала и прочих незаконных финансовых операций заметно сократился. С другой – российские власти сейчас активно роют себе яму, заметно усилив секретность в финансовой сфере (перестали публиковать многие сведения из ЕГРЮЛ и т.п.) и начиная сотрудничество с Иранoм, который перманентно находится в блэклисте.

Наконец, хотя Россия высоко оценивается ФАТФ в плане формального комплаенса, такие оценки вызывают вопросы. Сегодня можно без проблем отправить криптовалютный перевод на любую сумму и обналичить его практически в любой стране мира, и никто не спросит подтверждающие законность средств документы. Росфинмониторинг содержательно проигнорировал публикации PanamaPapers, ParadisePapers и PandoraPapers, где упоминались многие высокие должностные лица, включая близкого к Путину виолончелиста Ролдугина, через компании которого прошли транзакции на 2 млрд долларов.

Россия в то время была страной всевозможных иммунитетов и привилегий. Неприкосновенностью пользовались не только депутаты Госдумы и сенаторы, но и региональные депутаты, и губернаторы (как сенаторы), и много кто ещё. Депутаты Госдумы могли иметь неограниченное число помощников на общественных началах, которым был положен бесплатный проезд на поездах и самолётах, и число таких помощников зачастую стремилось к бесконечности.

В начале нулевых федеральное правительство эти иммунитеты и привилегии системно сократило. Была отменена неприкосновенность для депутатов, а также для губернаторов (так как изменился принцип формирования Совета федерации). Закончилась региональная вольница: в 90-х не было ни одного уголовного дела в отношении губернаторов, а только за три года первого срока Путина было возбуждено шесть уголовных дел на шестерых губернаторов соответственно.

Мониторинг использования админресурса позволил, в частности, сделать вывод, что администрация президента широко использовала свой ресурс для продвижения позиций «Единой России» и что жёсткие наказания за админресурс по факту не применялись. Европейские наблюдатели оценили выборы как свободные, но несправедливые. Высокий уровень политической коррупции сыграл в этом большую роль.

Ситуация с политической коррупцией ухудшалась, а вот с административной власти предприняли несколько попыток разобраться. Основной посыл административной реформы был в разделении министерств и ведомств на три разные функции: выработка политики; оказание госуслуг и управление подведомственными учреждениями; надзор за соблюдением закона в профильной сфере. Также предполагалось сокращение госслужащих.

Но принцип разделения функций был забыт: к примеру, надзирающий за качеством образования Рособрнадзор оказался в подчинении у Министерства образования, вырабатывавшего образовательную госполитику и получившего в управление вузы. Сокращение чиновников номинально произошло, но всё большее число функций стало передаваться в подведомственные организации, чьи сотрудниками госслужащими формально не являлись.

Так что реформа сама по себе не привела к снижению коррупции, но какой-то эффект дала, так как параллельно произошло определённое повышение дисциплины на госслужбе и её унификация по всей вертикали власти. Были сокращены дублирующие функции, введены чёткие регламенты выполнения многих госфункций, повысилась прозрачность госаппрата.

Дерегуляционные либеральные реформы первых двух сроков Путина, по-видимому, не привели к существенному снижению коррупции. По данным фонда ИНДЕМ, в 2005 г. число людей, которые давали взятки или слышали о том, что их кто-то давал, увеличилось с 50 до 55% – хотя при этом на 18 п.п., с 50% до 68%,увеличилась доля тех, кто сумел при желании решить свой вопрос без взятки.

Власти активно обличали проблему коррупции, активнее всего на этом поприще отметился третий президент России Дмитрий Медведев.

Реформы, которые он провёл, действительно повлияли на уровень коррупции в стране и качество госуправления. При его политической поддержке государство стало намного прозрачнее, были установлены основы профилактики коррупции, усилилось участие гражданского общества, были проведены многие громкие расследования (во многом, правда, кончившиеся ничем).

Опрос Transparency International2016 г.показал, что в России процент взяткодателей составил 27%. И хотя мы не можем с полной уверенностью сравнивать опрос ИНДЕМ и TI, можно предположить, что уровень бытовой коррупции заметно снизился в том числе благодаря медведевским антикоррупционным реформам.

С 2008 г. на каждые два года российские федеральные власти утверждали национальный план противодействия коррупции. Первоначальные планы были громадными, и многоеоттуда было реализовано. Например, наконец было установлено определение коррупции, принят комплексный антикоррупционный закон, введена административная ответственность юрлиц за взятки в их пользу, реальное декларирование доходов и имущества и пр.

Не всё было реализовано так, как задумано. К примеру, первый план предусматривал внедрение обязательной независимой антикоррупционной экспертизы НПА – разумная идея убрать коррупциогенные факторы в законах и подзаконных актах ещё на уровне их разработки. Экспертизу могли проводить не связанные с государством эксперты, в том числе НКО. Но экспертиза не стала эффективной, поскольку даже её негативный результат не препятствовал движению законопроекта. Для президентских и депутатских проектов ее вообще необязательно проводить.

Со временем власти исключили гражданское обществе из большинства антикоррупционных институтов, и последний раздражитель исчез. Снизился интереск антикоррупционной проблематике: последний национальный план был утверждён аж на 4 года и не содержал каких-либо революционных предложений.

Закон заложил огромную базу под системную антикоррупционную работу. Устанавливалась открытость антикоррупционной работы, привлечение гражданского общества. Системно устанавливался запрет для публичных должностных лиц заниматься бизнесом, их обязанность подавать декларации, урегулировать конфликт интересов (иначе увольнение). Вводилась система контроля за «вращающимися дверями».

В законе, однако, были противоречия. Например, он позволял уволить президента за недостоверную информацию в антикоррупционной декларации, хотя это будет противоречить Конституции. Были и остаются многие пробелы в контексте работников государственных организаций и компаний, выполняющих чисто государственные функции: к примеру, ответы на обращения граждан в московском Департаменте образования подготавливает подведомственное учреждение, в котором формально нет госслужащих, а значит, их не касаются требования закона. В законе также отсутствует список конкретных должностей, по которым декларации являются публичными. В результате число публичных деклараций МВД за последние пару лет сокращено ведомством в десятки раз.

В 2009 г. вступили в силу законы о доступе к информации о госорганах и отдельный закон о доступе к судебной информации. Последний почти сразу стал не очень рабочим ввиду отсутствия какого-либо контроля за судами, а первый произвёл много хороших вещей. Стало возможно запрашивать документы у органов власти, были созданы сайты органов власти, на которых раскрывался широкий диапазон информации, от бюджетов до списков подведомственных организаций и муниципального имущества. В этом же тренде было учреждение правительственного органа по открытому правительству в 2012-2018 гг., а также публикация реестра недвижимости, реестра юридических лиц, кадастровой карты и т.п.

Начиная с 2016 г. открытость государства устойчиво идёт на спад. В том году впервые были искажены данные реестра недвижимости (ЕГРН) — имена сыновей генпрокурора были изменены на ЛСДУЗ и ЙФЯУ9 после публикации расследования команды Навального. Потом пошёл вал инициатив, после которых данные находящихся под госохраной лиц стали пропадать из ЕГРН; на портале госзакупок стали пропадать контракты и многое другое. Министр Открытого правительства Михаил Абызов сам оказался в тюрьме за незаконное занятие предпринимательством.

В 2010 г. Борис Немцов выпустил в соавторстве доклады о Юрии Лужкове (мэре Москвы)и Владимире Путине (тогда премьер-министре). В докладах содержались обвинения в коррупции, основанные как на публикациях СМИ, так и на собственных расследованиях авторов. Это были первые доклады о коррупции, подготовленные с широким использованием открытых источников. Позднее на смену им придут расследования-посты, а затем и видеопродакшен Навального, «Трансперенси», «Новой газеты» и других.

Доклады примечательны также тем, что первый явно использовался как один из поводов для снятия Лужкова с поста мэра Москвы: Медведев говорил о коррупции в городе. Второй доклад не привёл к немедленным эффектам, однако это было первое системное исследование коррупции в путинскую эпоху. Никаких прямых негативных последствий для авторов доклада тогда не было. Борис Немцов был убит в 2015 г.

Полноценно заработавшая система декларирования доходов и имущества привела к широкому обсуждению её результатов, включая вечный «Запорожец» и прицеп к нему у Путина, скромные доходы федеральных министров, бездомных депутатов (не имеющих ни одной квартиры), резкое увеличение числа разводов среди должностных лиц (например, развёлся Жириновский) и к другим. С помощью публичных деклараций проводились множество расследований, в том числе против Медведева, эту систему и введшего. Со временем российские власти стала утомлять такая открытость.

На встрече с Медведевым начальник Контрольного управления администрации президента Константин Чуйченко оценил откаты в триллион рублей в год. То есть норма отката составляла не менее 20%. В качестве коррупционного примера приводились томографы, которые закупались у посредников с двух-трёхкратным накручиванием цены.  Прокатилась волна уголовных дел. Была анонсирована реформа госзакупок, введены электронные торги и более строгие правила.В результате доля закупок у единственного поставщика было снизилась с 60% до 20-30%, но после коронавирусной пандемии снова выросла до значений 2010 г.

Хотя Алексей Навальный был далеко не первым гражданским расследователем коррупции (этим занимались журналисты, например, Дмитрий Холодов), он первым превратил антикоррупционные расследования в развлечение, entertainment.

В объективе команды Навального побывали почти все высшие должностные лица России последних 20 лет, в том числе и Владимир Путин. ФБК одним из первых российских НКО стал получать огромную часть своего финансирования от граждан: пожертвования исчислялись сотнями миллионов рублей ежегодно. Даже после вступления в силу решения о признании ФБК экстремистской организацией ему за день пришло 8 тысяч пожертвований. Расследования ФБК вызывали возмущение миллионов людей, подталкивали к политической активности, в том числе к выходу на протесты против системной коррупции.

Хотя к содержанию некоторых материалов Фонда были обоснованные вопросы (например, сомнительно сравнение цен на овощи в «Пятёрочке» и «Росгвардии» при разных масштабах закупок), общее качество материалов было очень высоким. Расследования ФБК до сих пор остаются огромной энциклопедией по коррумпированной российской элите, а сам фонд переключился на лоббирование санкций в отношении российской элиты (Список 6000).

Примерно с 2015 г. российские власти начали использовать изъятие необъяснимого обогащения у должностных лиц. Например, у бывшего полковника Захарченко было изъято около 10 миллиардов рублей. При этом не требовалось доказательства незаконности происхождения денег как таковых (что они были предметом взятки и т.п.), главное – несовпадение официальных доходов и реального имущества.

Не обошлось и без нарушения законности: к примеру, только в 2022 г. была легализована ранее существовавшая практика изъятия необъяснимых денежных средств, до этого закон упоминал только недвижимость и вещи. Российские власти не стали внедрять уголовную ответственность за незаконное обогащение, но начали вполне эффективно применять гражданско-правовой механизм – и счёт изъятого имущества пошел на десятки миллиардов рублей в год.

Революционные изменения прекращаются, останавливается активное развитие институциональной антикоррупционной инфраструктуры. Допиливается дизайн антикоррупционных деклараций, нюансы круга должностных лиц – субъектов антикоррупционных ограничений и т.п.

Поводом стал выпуск фильма-расследования команды Навального «Он вам не Димон» про премьер-министра Дмитрия Медведева, некогда бывшего политическим покровителем многих из тех реформ, благодаря которым расследование стало возможно. В акциях участвовали десятки тысяч человек, они продолжались почти год и так или иначе повторялись в дальнейшем, в том числе в рамках президентской кампании Навального.

В июне 2021 г. Фонд борьбы с коррупцией был признан экстремистской организацией по надуманным основаниям, рассмотрение дела было секретным.

Признание ФБК экстремистской организацией повлекло за собой массовое преследование аффилированных с ним лиц, в том числе тех, кто размещал символику Умного голосования и логотипы ФБК: сотни людей были оштрафованы на десятки тысяч рублей. Оштрафованные были массово поражены в пассивном избирательном праве. По требованию Роскомнадзора российские СМИ удалили десятки материалов с рассказами о расследованиях ФБК. В августе 2022 г. за пожертвование тысячи рублей ФБК как «экстремистской» организации было возбуждено уголовное дело в отношении основателя «Диссернета» Андрея Заякина. Государство отказало независимым расследователям в праве на существование.

На фоне боевых действий в Украине и сигналов о высочайшем уровне воровства в российской армии российские власти решили окончательно избавиться от всех надоевших элементов открытости. Заметно сократился объем публикуемых сведений о бюджете. Засекречены любые закупки силовых ведомств, включая Минобороны и Росгвардию. Для многих организаций стала необязательной публикация финансовой отчётности, для госзаказчиков – публикация подрядчиков и участников тендеров. К концу года в Госдуму была внесена инициатива о прекращении публикации деклараций депутатов.

В контексте разгрома независимых СМИ и НКО возможности для независимого антикоррупционного контроля заметно снизились – для тех, кто ведёт его легальными средствами. Коррумпированность госаппарата позволяет получить сведения любого порядка, от паспортных данных человека до пробива местонахождения его телефона и всех поездок на поездах и самолетах в России. Коррупция помогает обличать коррупцию.