Реформирование отдельных сфер российской реальности — важная тема для дискуссий и публикаций. Нюанс в том, что системные реформы придётся начинать одномоментно, этапов реформирования будет множество, и на каждом будут меняться выигравшие и проигравшие. Важнее не начать реформы, а довести их до конца, а для этого выстроить новую систему власти, перераспределив полномочия по вертикали и по горизонтали. 24 апреля Ирина Бусыгина и Михаил Филиппов — авторы самой сложной и самой системной главы проекта «Транзит», подготовленного при поддержке Free Russia Foundation, — рассказали, почему для России нет простых решений, почему с федерализацией, возможно, стоит подождать и почему потомки неизбежно придут к нам с претензиями. Предлагаем вам конспект третьей дискуссии в рамках проекта «Транзит».
Ирина Бусыгина, профессор, научный сотрудник Центра российских и евразийских исследований Дэвиса при Гарвардском университете
Любой проект, нацеленный на российский транзит, так или иначе затрагивает деволюцию, или децентрализацию — пересмотр властных отношений по вертикали, т. е. передачу полномочий, власти, ресурсов, зон ответственности с одного уровня на другой, из центра в регионы, и по горизонтали, между институтами — от президента парламенту.
Понимает ли кто-то всю сложность этого проекта? Никто, включая меня. Мы можем только предположить и наметить, с чем Россия может столкнуться после падения режима. У страны очень тяжёлые структурные условия, очень тяжёлая наследственность, огромная территория. Система цементирована на принципах, которые не реформируются и будут представлять чудовищные сложности.
Ум наш не в состоянии это охватить — и не надо. Но нужно говорить о сложных вопросах, не перепрыгивая через них, не отмахиваясь от вещей, которых мы пока не понимаем. Все мы, и я тоже, ждём, чтоб кто-то пришел и убедительно сказал: скоро все будет хорошо. Но слово «скоро» надо вытащить из этого рассуждения.
Михаил Филиппов, профессор Университета Бинхэмтон (штат Нью-Йорк, США)
Принципиально важно поддерживать пакетные изменения — в том числе чтобы избежать хаоса. Если он случится, будет неизбежен возврат сначала к Ельцину, потом к Путину.
Надо начинать сразу со многих вещей, иначе ни одна из них не будет работать. Есть разные подходы, разные сценарии, но все они требуют одновременного реформирования всего. Подход «шаг за шагом» не работает даже в экономике, всегда приходится делать всё сразу. В идеале можно быть готовыми к возможным вариациям: если так — то такой пакет изменений, если этак — то другой.
Ирина
Прочитанная мной литература говорит: если вы вводите конкурентные выборы и проводите их 5 циклов (в том числе на местном уровне), то можно сказать, что система консолидировалась на новых правилах. Это примерно 20 лет, которые нужно выдержать.
Михаил
А за 10 лет станет понятно, куда повернулась ситуация.
Исследования показывают: если старые элиты исключены из процесса реформирования, вы не добьётесь результатов. Ни у кого не получилось. Как бы я ни ненавидел людей, которые работают на этот режим, в конечном итоге для общего блага придётся с ними уживаться и подавать им руку. Но нужно сделать так, чтобы они начали вести себя иначе. Они должны быть включены в процесс. Они должны стать заинтересованы в результатах преобразований — не промежуточных, а конечных.
Ирина
Я согласна с Михаилом, хоть мне это и неприятно; политическая целесообразность бьётся о человеческие чувства. Мы надеемся, что если демократизация удастся, люди ощутят, что им она выгодна — даже если изначально они покаялись неискренне. Про американцев говорят: они неискренне улыбаются. Зато зубами не скрежещут! В Германии тоже каялись неискренне, в том числе большой бизнес. Но система заработала, и злиться до такой степени, чтобы конвертировать это в какие-то действия, стало невыгодно.
В Германии всеобщая люстрация, предложенная американцами, не прошла: в стране не было других судей, директоров школ, завучей и пр. Но очевидные преступники, которые принимали преступные решения, лили кровь, были наказаны. Правильно было бы сделать это и в России. Ельцин имел возможность осудить Сталина — и не сделал этого, и мы до сих пор мучаемся с этим наследием.
И нужно быть готовыми к тому, что через 20 лет наши дети придут к нам и скажут нам, как говорила молодёжь Германии в 60-е своим родителям: вы предатели, вы не осудили фашизм, не наказали каждого виновного. Поколение Аденауэра и Эрхарта отвечало: зато смотрите, какую замечательную демократическую страну мы создали. А им отвечали: всё равно вы предатели. Тем, кто делает то, о чем мы пишем, это тоже скажут. Но то, что дети смогли свободно обсуждать всё это, — признак, что демократизация состоялась.
Михаил
Все исследования говорят, что лучший шанс на демократизацию — когда вы идёте через так называемую переходную справедливость. Чиновники, судьи и пр. остаются на своих местах, а потом проходят публичное покаяние и продолжают делать свою работу в новых условиях.
Ирина
Как мы писали в нашей книге 2012-го года «Политическая модернизация государства в России. Необходимость, направления, издержки, риски», главное — не начать реформы, а закончить их приблизительно тем же, чего реформаторы хотели на старте. Это мало кому удаётся.
На каждом этапе реформ меняются победители и проигравшие. Будут те, кто получил преимущество на первом же этапе — мощные регионы, наименее зависимые от дотаций центра. Как убедить их идти дальше? Чтобы возник шанс на последовательную деволюцию, надо, чтобы Москва была достаточно сильной, чтобы эти реформы продвинуть. Иначе преодолевать вето-игроков в регионах не получится.
Не надо начинать с федерализма — с большой долей вероятности такое начало заблокирует дальнейших ход реформ. Это кажется простым — отчего бы нам не распустить федерацию и потом не создать её на новых основаниях? Я во многих аудиториях — и студенческих, и более подготовленных, — говорила о том, что эффективная федерация — та, где и центр, и регионы сильны. Но людям проще думать в категориях «или-или».
Михаил
Губернаторы будут совершенно не заинтересованы укреплять власть Москвы, для них выгодна ситуация 90-х, когда Москва должна была выстраивать с ними договорные отношения в обмен на поддержку. Региональные руководители не заинтересованы и в местном самоуправлении: оно ослабляет их власть. Центр развивал МСУ, чтобы противопоставить его региональным руководителям, создать баланс.
Как сделать региональные власти частью коалиции, которая поддерживает реформы? Коалиция означает, что регионы нужны Москве, которая продвигает реформы, а такая реформаторская Москва нужна им. Литература говорит, что за это отвечают политические партии. Но сейчас все партии, которые у нас есть, окажутся полностью дискредитированы, а мы попадём в ситуацию 90-х, где будет множество диванных партий, поддерживаемых небольшой кучкой людей. А отсутствие коалиции — это путь к хаосу: нет никакой культуры кооперации и стимулов кооперироваться, каждый начинает заботиться о себе, своём городе, регионе.
Надо думать, как эти коалиции сформировать, чем их можно заинтересовать. Литература предлагает разные методы, но идея одна: выиграть выборы в условной Москве должно быть невозможно без того, чтобы до этого получить поддержку в регионах и на местах.
Ирина
Первая банальность: нет ни одного рецепта деволюции, который бы исключил разговор о партиях. Это абсолютно важно — и это обсуждается очень мало, а федерализм обсуждается очень много, причём без связи с партиями (а это, как говорит нам литература, невозможно). И ни одна из организаций, которые сегодня представляются как политические партии, таковыми не являются. Это большая проблема. Если бы были партии, которые не знали бы, что такое коалиции, — можно было бы попробовать создать систему стимулов.
Вторая банальность — про конкуренцию: политики на всех уровнях должны понимать, что их партия должна уметь не подлизываться к Кремлю, а выигрывать голоса избирателей. Будут ли на это способны люди, которые останутся на местах (раз других нет)? За неимением лучшего предполагается, что научатся. Им предстоит делать другие вещи и объединяться на иных основаниях.
Михаил
Нам надо смотреть не на развитые страны вроде Германии, а на Украину, на Индонезию, Малайзию, на Нигерию. Что там с МСУ, как оно взаимодействует с регионами, центральной властью? Украина с её успешным процессом деволюции — модель, на которую можно ориентироваться. Помощь ЕС для украинской деволюции была очень существенной, и они, скорее всего, будут ожидать от нас, что мы последуем по такому же пути.
А брать модель МСУ из Германии и Америки не очень поможет: это устоявшиеся системы. Система после Путина не будет демократической. Как перейти в эту точку — совсем другая задача.
Ирина
Большой процесс децентрализации, который начался в 2014-м в Украине, не был закончен до войны, но уже показал, что это во благо: реальными полномочиями, в том числе финансовыми, наделялись не регионы, а именно места, и это позволило им сопротивляться российской агрессии. Но Украина — не федерация, а мы не можем отменить федерализм и сделать всю Россию состоящей из МСУ.
Я предлагаю всё же посмотреть на федеративную Германию. МСУ там беспрерывно жалуется в конституционный суд на федеральные земли, что те проводят реформы МСУ. Кто защищает МСУ? Федерация.
Центр, регионы, местный уровень — это даже не слоёный пирог, это единый круг, система, где каждый создает стимул для каждого и все ограничивают друг друга (так, федерация ограничивает регионы и гарантирует существование МСУ). В России будут только сложные решения. Простые решения в ней никогда не работали и работать не будут. Это ограничивает применение зарубежного опыта, но смотреть на него можно.
Германия сразу — без люстраций, со своим чудовищным прошлым, — стала членом Евросоюза. Немцы делали свои реформы сами, американцы лишь определили самые важные рамочные условия — демократию и федерализм. Немецкая конституция — это немецкий документ. Российское будущее — это российское дело, не дело европейцев или американцев.
Со стороны западных стран, как мы пишем в своей главе, нужен мониторинг и контроль выборов, и нужно скорейшее восстановление членства России в Совете Европы. Договор о партнерстве и сотрудничестве с ЕС не отменён — он просто не пролонгирован.
Чем больше институциональных связей будет построено, чем быстрее будет восстановлено всё то, на что десятки и сотни россиян, в том числе членов гражданского общества, положили годы жизни, тем лучше.
Михаил
Нам нужно определить параметры перехода и как-то убедить Запад, что в это время какие-то компромиссы будут необходимы. Что может быть полезно для перехода? Может быть, не торопиться с демократизацией, а восстановить сначала некую нормальность, которая сейчас разрушена?
Главное, что мы хотим сказать — помните о разнице между процессом перехода и тем, что мы хотим получить.