Вопрос местного самоуправления принято считать второстепенным, не имеющим принципиального значения для страны. В начале 90-х и нулевых упор делался на экономические реформы, территориальным и институциональным реформам уделяли куда меньше времени. Но передача полномочий на уровень граждан, сопротивление властной вертикали требует постоянного вложения сил даже в европейских странах. Наталия Шавшукова, соучредитель Школы местного самоуправления, размышляет об истории МСУ в России и о том, зачем и на каких основаниях выстраивать эту систему заново.
Часть 1. Зачем нам местное самоуправление?
Поспешный и непродуманный закон о местном самоуправлении, принятый в 1991 г., создал предпосылки для обогащения тогдашних элит, спровоцировал коррупцию и в последующие годы дал мощные аргументы противникам децентрализации.
Он давал широкие полномочия МСУ, одновременно оставляя их внутри властной вертикали, но главное – местные власти получили почти неограниченные возможности участия в приватизации имущества, находящегося на их территории. Процедура приватизации не была продумана, антимонопольные и антикоррупционные процедуры отсутствовали, соответственно, значительная часть имущества оказалась под контролем тогдашних властей. Игнорирование, откладывание и разворачивание вспять системных территориальных реформ привели к чудовищному перекосу и неравенству в развитии регионов и территорий, сломали и без того хрупкие социальные лифты и в конечном счёте стали одной из предпосылок агрессивной войны, обеспечив вербовку «пушечного мяса» из беднейших и самых бесправных регионов и поселений.
После кризиса 1993 г. и подавления парламента муниципальная вольница закончилась. Местное самоуправление, едва зародившись, пало жертвой укрепления властной вертикали. В декабре 1993-го в силу вступило положение об организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, где полномочия местных властей существенно урезались. В статье 12 Конституции 1993 г. местное самоуправление провозглашалось отдельной от государственной власти сущностью. Это положение выглядело прогрессивным: казалось бы, оно закладывало основу для американской колониальной модели МСУ. Но одновременно оно заложило и конфликт между региональным и муниципальном уровнями власти, не позволив реализовать европейскую модель децентрализации. Даже советская административно-командная модель была структурно ближе к европейской модели самоуправления, поскольку не разделяла власть на «настоящую» государственную и «самодеятельную» местную.
Закон об МСУ 1995 г. оставлял на местном уровне широкие полномочия в сфере землепользования и застройки, медицины и образования. Одновременно регионам было дано право регулировать региональное законодательство о местном самоуправлении и бюджетные отношения между местным и федеральным уровнями.
В 1996 г. Россия вошла в Совет Европы, а в 1998 г. президент Ельцин подписал Европейскую хартию местного самоуправления. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ФЗ-131 формально должен был способствовать реализации норм хартии. Закон разрабатывался в основном с участием представителей регионального, а не муниципального уровня, однако вызывал резкое неприятие у региональной власти. С момента его приятия не прекращались попытки подчинить местный уровень региональному и урезать полномочия муниципалитетов. Он оказался крайне противоречивым в исполнении, оброс множеством исключений и нестыковок, а из-за иных законов, принятых под влиянием регионального лобби, во многом оказался выхолощенным.
И без того урезанные функции местного самоуправления изначально не подразумевали полноценного финансирования, система выстраивалась по принципу «ресурсы в обмен на лояльность»: чтобы выполнять элементарные обязательства перед жителями, главам небогатых поселений приходилось изворачиваться, в то время как у самодостаточных и самостоятельных отбирали полномочия или ликвидировали их путём укрупнения.
Из-за тотального недофинансирования жалобы на неэффективность МСУ стали общим местом, губернаторы требовали больше полномочий, чтобы навести порядок
Из-за тотального недофинансирования жалобы на неэффективность МСУ стали общим местом, губернаторы требовали больше полномочий, чтобы навести порядок на подведомственной территории. Новый закон о встраивании остатков МСУ в вертикаль публичной власти пока не принят, однако предложенная в нём система развития регионов и поселений (система национальных проектов) фактически воспроизводит советскую административно-командную модель.
И сейчас приходится слышать, что местное самоуправление – институт, который чужд России, что страна до него «не доросла» и сперва нужно заняться другими вопросами. Но это не так.
Попробуем ответить на вопрос, почему местное, или территориальное самоуправление – ключевой институт демократического государства и почему именно для России его развитие принципиально.
Первое. Полноценное местное самоуправление подразумевает появление многотысячного класса независимых политиков, обладающих собственной легитимностью в силу наличия у них полномочий и ресурсов для исполнения этих полномочий. Эти местные политики могут примыкать или не примыкать к партиям, для партий они – ценный ресурс и предмет конкуренции. Эти политики могут создавать коалиции, к их мнению вынуждены прислушиваться федеральные политики. Эти люди могут иметь какие угодно взгляды, они могут быть и бывшими единороссами, и коммунистами, важно только, чтобы они действовали в рамках закона. Появление такого класса политиков пугает в равной степени и нынешние федеральные и региональные элиты, и, увы, значительную часть либеральной общественности. Даже самые продвинутые впадают в панику, рисуя себе картину разбушевавшегося глубинного народа, который непременно изберёт в депутаты и мэры бандитов – забывая, что проблему проникновения во власть криминала не решать путем сворачивания демократии, это вопрос эффективности государства и его правоохранительных органов.
В России такой класс политиков может составить несколько сотен тысяч человек, включая глав поселений, ключевых администраторов, депутатов, потенциальных депутатов, лидеров местных сообществ. Этот институт невозможно разбудить, его следует целиком перестроить, наполнив реальным содержанием.
Второе. Местное самоуправление – не просто потребитель ресурсов, это институт развития территории. Сейчас МСУ не обладает должными полномочиями для реального улучшения ситуации на местах. Налог на землю и имущество считается исходя из кадастровой стоимости, а потому это вещь крайне вариативная. Местные власти не могут изменить ни климат, ни ландшафт, ни географические координаты своего поселения. Очевидно, что земля на Чукотке и земля на Рублёвке стоят по-разному.
Косвенный признак эффективности местной власти, на который она может повлиять, – налог на прибыль предприятий. Он идёт на федеральный и региональный уровень, соответственно, какие бы условия для бизнеса в конкретном городе ни создавались, что бы там ни развивалось, плодами этой деятельности будет пользоваться регион, а поделится он с конкретным городом или нет, вопрос. Скорее нет – какому губернатору нужен популярный мэр, способный составить конкуренцию на следующих выборах?
Горячий во всех смыслах пример – город Ейск, печально прославившийся из-за падения самолета, летевшего бомбить Украину. Несколько лет назад оппозиция взяла большинство мест в местном совете. Депутаты были всерьёз настроены на развитие города, пригласили архитекторов и урбанистов, организовали мозговой штурм. Важной составляющей экономики города является туризм. Сейчас потребности туристов в основном удовлетворяются местными жителями через аренду квартир в частном секторе. Привлечение в город инвесторов и строительство новых отелей могло бы разозлить жителей, которые сдают жильё, и ничего не принести городу (вся прибыль осталась бы у региона, а делиться региону не хочется). В результате Ейск славится падающими самолётами, а не песчаными пляжами и виндсёрфингом.
Если местному самоуправлению оставлять больше налогов, у него появятся стимулы для развития. Вопрос, какие именно налоги и в каком соотношении оставлять на местах, требует дополнительной проработки, но очевидно, что налог на доходы физических лиц следует уплачивать в том регионе и муниципалитете, где проживает плательщик, а не привязывать его по советской традиции к месту регистрации работодателя. Когда градообразующее предприятие отвечало за обустройство города, содержало дома культуры, поликлиники, парки и кинотеатры, это ещё было оправдано, сейчас такое положение вещей может объясняться только московским лобби, так как Москва – главный выгодополучатель от уплаты у себя НДФЛ жителей Подмосковья и московской агломерации в целом.
Целесообразно было бы оставлять в муниципалитете и часть экологических налогов и сборов, поскольку от ухудшения состояния окружающей среды страдают конкретные люди в конкретных поселениях, а не весь регион в целом.
В любом случае вопрос о конфигурации налоговой и бюджетной системы должен решаться не до, а после вопроса о территориальной реформе и полномочиях самоуправления.
Третье. Развитие местного самоуправления никак не означает усиления дезинтеграции, напротив, искусно выстроенная система сдержек и противовесов между федеральным центром, регионами и местами – это иммунитет против сепаратизма. Усиление мест, придание им большей независимости от региона, расширение связей с федеральным центром и развитие международных связей муниципалитетов – гарантия того, что они будут заинтересованы оставаться в рамках федерации, которая дает им возможности для развития, обеспечивает контакты, защищает их от произвола и вмешательства региональных властей. Более того, в критической ситуации (стихийные бедствия, эпидемии и пр.) сильное местное самоуправление, обладающее легитимностью, ресурсами и полномочиями, может действовать гибче и эффективнее, чем неповоротливая вертикаль.
Искусно выстроенная система сдержек и противовесов между федеральным центром, регионами и местами – это иммунитет против сепаратизма
Пример такой эффективности даёт нам Украина. В стране после 2014 г. проводится реформа территориальной организации: создаются объединенные территориальные громады, которым центр передаёт финансы и полномочия. После начала войны главы громад смогли оперативно организовать эвакуацию, создать центры размещения беженцев, привлечь дополнительные ресурсы для преодоления энергетического кризиса – например, минуя всякие согласования, напрямую обращаться за помощью к зарубежным организациям и получать генераторы для больниц и насосных станций.
Дискуссии и страхи по поводу местного самоуправления – не отличительная особенность России. Даже там, где МСУ развито и составляет основу государства, центральная власть пытается его ограничить под предлогом противодействия местной коррупции. В Грузии при Саакашвили реформа местного самоуправления натолкнулась на жесточайшее сопротивление региональных элит, которые не готовы были делиться властью. Не исключено, что именно это стало одним из факторов отката страны. Реформаторы и инициаторы реформы местного самоуправления из стран Центральной Европы в конце 80-х сталкивались с ровно теми же аргументами против децентрализации, что и россияне сейчас: считалось, что население не готово, недостаточно профессионалов-управленцев, а если местным сообществам дать финансы, они немедленно всё разворуют.
Опыт последних 30 лет показывает, что лишь те страны, которые прошли полноценную реформу местного (территориального) самоуправления и поставили её во главу угла, смогли не скатиться назад к авторитаризму. Почти каждая европейская страна сталкивается с рецидивами авторитаризма. Чехия или Польша, где реформа МСУ состоялась, с переменным успехом пытаются ему противостоять в том числе с помощью сильного и независимого самоуправления, а Венгрия, где реформа оказалась неуспешной, переживает рецентрализацию и вводит почти путинские законы о СМИ и подавлении оппозиции.
Часть 2. Принципы и реформа МСУ
Реформа местного самоуправления, реформа децентрализации в целом – непростое дело. Она требует пересмотра основ государства, отношений центра и регионов, отношений регионов и мест, радикального пересмотра налоговой и бюджетной политики, тщательного подхода к распределению полномочий.
Разработка полноценной реформы подразумевает ряд этапов. Первый – выдвижение концепции МСУ и её обоснование, затем – проверка выдвинутых положений и расчёты касательно полномочий, территориальной структуры и финансирования. Выдвигая концепцию и предложения, мы исходим из двух обстоятельств. Россия до недавнего времени была членом Совета Европы и подписала хартию местного самоуправления, при изменении ситуации она наверняка возобновит исполнение своих обязательств. Устройство страны очень сложное, и только гибкие механизмы позволят территориям успешно развиваться с учётом их географических, национальных, логистических и других особенностей.
Общие положения
Территориальное самоуправление – полноценная часть публичной власти на основе принципов многоуровневого управления. Включение местного, территориального уровня в единую систему публичной власти вовсе не подразумевает вертикали. Субъекты территориального самоуправления являются автономными по отношению к другим уровням публичной власти и обладают правовой обособленностью.
Формирование единой системы публичной власти позволит решить проблему распределения и передачи полномочий.
Исключение МСУ из системы полноценной государственной власти спровоцировало отношение к этому уровню как к неполноценному, вторичному. Полномочия у местного самоуправления постоянно урезались, финансировалось оно по остаточному принципу, а потребность в деконцентрации полномочий решалась за счёт передачи ранее отобранных полномочий уже как государственных – с финансированием, но и с контролем со стороны того уровня, к которому они относились.
Вместо этого предлагается решать проблему разделения полномочий между уровнями на основе принципа субсидиарности, то есть принципа, согласно которому полномочия идут на наиболее низкий уровень в структуре и только при необходимости передаются на уровень выше. В этом случае при передаче полномочия на уровень выше не понадобится изменять закон об МСУ и устав региона.
Территориальное деление, объединение и обособление территориальных единиц
Территориальное самоуправление должно осуществляться на всей территории федерации без исключений.
Сейчас изменение границ территориальных образований, их слияние и укрупнение производится хаотично. Территориальные реформы последнего времени обосновывались весьма спорным тезисом экономии на масштабе, что оправдано, допустим, в случае малонаселённых районов Крайнего Севера, но никак не в случае с Московской областью – лидером по притоку внутренней миграции.
Изменения границ и статуса территориальных единиц должны быть возможны только после экспертизы специализированных институтов, публичных слушаний с участием всех заинтересованных лиц и организаций, а также обязательной процедуры референдума с участием жителей всех территориальных единиц, задействованных в планируемом преобразовании.
Размер, структура и форма территориальной единицы (муниципалитет, аул, деревня, посёлок и т.д.) должны определяться самой территориальной единицей. Есть территории, где разумно оставить двух- или даже трёхуровневое управление, а есть территории, где и одного уровня достаточно. Субъектам федерации и территориальным единицам внутри них можно предложить несколько форм территориальной организации. Каждую форму целесообразно прописать в отдельном законе.
По численности населения конкретной единицы разумно было бы ориентироваться на общеевропейские нормы номенклатуры территориальных единиц (NUTS), особенно если новая федерация планирует развивать сотрудничество с ЕС и формировать совместные институты. В этом случае в той же Московской области придётся разукрупнять муниципалитеты, поскольку нынешние по размерам приближаются к европейским регионам – уровню NUTS-2.
Функциональная автономия территориального самоуправления
Территориальное самоуправление должно отвечать за все полномочия, не относящиеся к полномочиям других уровней публичной власти, реализуя тем самым уже упомянутый принцип субсидиарности.
Нынешнее понятие вопросов местного значения ограничивает права территориального (местного) самоуправления и делает невозможным реализацию принципа субсидиарности. Мы предлагаем вместо ограничения «снизу» ввести ограничение «сверху» – сформулировать перечень вопросов федерального и регионального значения, а остальные вопросы по умолчанию отдать территориям – пусть решают сами. Важно обозначить полномочия: сейчас в законе об МСУ сказано, что МСУ «участвует» в осуществлении тех или иных полномочий, или «способствует» их исполнению.
Мы предлагаем сформулировать перечень вопросов федерального и регионального значения, а остальные вопросы по умолчанию отдать территориям – пусть решают сами
Для успешной совместной работы не обязательно объединять муниципалитеты или передавать полномочия на уровень региона: нужно развивать институт межмуниципальных договоров, в том числе между муниципалитетами в соседних регионах. Кроме того, можно предусмотреть передачу полномочий на вышестоящие уровни территориального самоуправления, а также вышестоящие уровни публичной власти с соответствующим финансовым обеспечением.
Можно разрешить самоуправлениям наряду с официальным языком устанавливать дополнительные языки для делопроизводства и использования в публичной сфере – исходя из обычаев, традиций и экономических интересов. Это может снять напряжение и сгладить межнациональные конфликты. Языками делопроизводства и публичными языками могут быть не только языки народов федерации – к примеру, во Владивостоке в ходу китайский и английский. Разумеется, территориальное самоуправление должно принимать и финансовое участие в реализации решений о введении дополнительных языков.
Демократия
ФЗ-131 в изначальном виде позволял единицам территориального самоуправления самостоятельно определять, как формируется исполнительная власть – это могли быть прямые выборы, выборы из состава представительного органа или приглашение управленца про конкурсу. Эта норма вполне разумна. Можно предложить дополнить её положением, согласно которому определение и изменение формы формирования исполнительной власти утверждается на референдуме. Сейчас такие вопросы принимаются в большинстве своём просто советом депутатов.
Представительные органы территориального самоуправления вне зависимости от его уровня должны избираться путем всеобщего тайного голосования.
Местная проблематика может отличаться от общефедеральной. Иногда на местных выборах создаются блоки кандидатов от разных партий с подчас противоположными позициями. Разумно было бы не натягивать общефедеральную сетку партий до местного уровня, а дать возможность гражданам формировать территориальные и региональные общественные объединения и выдвигать своих кандидатов – так и было в России до определённого времени.
Экономическая основа местного самоуправления
Россия – страна неоднородная и с точки зрения географии, и с точки зрения населения. Федеральный центр может заинтересовать регионы и территориальные единицы возможностью выравнивания и получения субсидий для слабых и развития и рынков сбыта – для сильных.
Сейчас выравнивание происходит на внутрирегиональном уровне: бедные регионы выравнивают бедные же муниципалитеты, а богатые распределяют между богатыми. Функциональная децентрализация может вполне сочетаться с централизацией выравнивания. Для этих целей следовало бы предусмотреть не просто сохранение региональных фондов поддержки поселений (территориальных единиц), а создание такого же, но федерального фонда.
Чтобы развивать территории, следовало бы заменить существующий механизм нацпроектов федеральным фондом регионального развития, который мог бы работать совместно с аналогичными международными фондами. Взаимодействие с фондами субъекты территориального самоуправления должны осуществлять автономно, без согласования с субъектами федерации.
Субъектам территориального самоуправления следует разрешить вести международную, в том числе экономическую деятельность. Нужно предоставить им право вводить и отменять собственные налоги и сборы, регулировать размеры налоговых отчислений в отношении территориальных налогов. Такая инициатива позволила бы повысить конкуренцию между муниципалитетами и способствовать экономическому развитию.
В вопросе территориального управления нет простых решений, но есть решения оптимальные. Мы предлагаем сделать территориальное самоуправление основным уровнем управления, даже урезав полномочия регионов, дать возможность территориальным единицам напрямую, минуя регион, взаимодействовать и не только с федеральным уровнем, но и развивать международное сотрудничество. Несмотря на кажущийся радикализм, такое решение поможет сгладить центробежные тенденции, запустив на местах реальные механизмы выравнивания и развития.