Сегодня сложно помнить о том, что до муниципальных выборов меньше полугода. Сложно, но необходимо: в России местное самоуправление – единственный уровень, где граждане могут (по крайней мере на данный момент) на что-то влиять. «Рефорум» поговорил с пятью экспертами, много лет так или иначе участвующими в системе МСУ, об её ограничениях и возможном будущем, о том, что стоит взять за образец и как выстроить взаимодействие её субъектов.
Могут ли несистемные формы представительства (лидеры избираются стихийно, вне утверждённых процедур) эффективно заменить нынешнюю структуру МСУ?
Сергей Росс, основатель исследовательского центра «Коллективное действие»
Такое возможно, но только в какой-то очень ограниченный промежуток времени. Часто в муниципальных округах есть местные активисты, которые могут своей энергией завоевать большой авторитет среди жителей. При этом их деятельность чаще всего направлена на очень зримые вещи, которые легко превратить в интернет-контент: высадку деревьев, борьбу с неправильной парковкой и т.д. Это может благотворно сказываться на создании горизонтальных связей внутри сообщества, однако редко ведёт к системным положительным изменениям в городском управлении. Поэтому я не думаю, что несистемные формы представительства устойчивы и могут иметь под собой прочный фундамент для средне- и долгосрочных изменений.
Константин Смирнов, депутат Дубровического сельского поселения Рязанской области, член оргкомитета Земского съезда
Нет, это два параллельных процесса. Первый – это делегирование гражданским обществом лидеров, представителей, которые формулируют запросы, требования к власти. Второй – управление территориями через бюджеты и полномочия. Стихийное появление лидеров – это хорошо и правильно, но это не заменяет МСУ как систему управления населёнными пунктами.
Кирилл Страхов, президент Фонда развития городского самоуправления «1870»
Не могут. За доказательствами далеко ходить не надо, вспомните любой громкий конфликт – от Химкинского леса до Охтинского мыса. Граждане собрались с силами, отбили первую угрозу, прокричали «Победа!». А затем выяснилось, что угроза никуда не делась, а сил для второго гражданского подвига уже не собрать. В итоге по Химкинскому лесу едут машины, а «Газпром» проектирует на Охтинском мысу новый бизнес-центр. Сила муниципальных институтов – в систематическом характере и обязательности решений, которые не может обеспечить стихия.
Виталий Черников, первый избранный мэр Калуги
Не могут. Местное самоуправление является уровнем публичной власти. Внимание – ВЛАСТИ. Причём независимо от того, сказано ли об этом в Конституции.
В силу этого обстоятельства государство признаёт издаваемые этой властью акты, а органы государственной власти содействуют их исполнению и защите.
Как уровень власти, МСУ издает общеобязательные акты, чего невозможно себе представить в случае «стихийных выборов», проведённых «вне утверждённых процедур» (видимо, закона?). У стихийно избранных лиц не будет не только «эффективности», но и конструктивной деятельности вообще. Они созданы стихийно и так же стихийно могут исчезнуть.
Наталия Шавшукова, сооснователь Школы местного самоуправления
Сама постановка вопроса свидетельствует о восприятии местного уровня власти как вторичного и незначимого.
Демократия – это процедура. Невозможно представить себе легитимных руководителей, избранных стихийно и без процедур. Мы никак не можем подменить профессиональное муниципальное управление низовой активностью.
МСУ – самый важный и ответственный уровень власти. Даже в условиях, когда МСУ лишено полномочий и финансов, сводить его к художественной самодеятельности всё же не стоит.
Какие системы МСУ, в каких государствах, вы можете назвать хорошо работающими? В результате чего они стали такими?
Сергей Росс
Каждая страна опирается на собственные традиции самоуправления. Мне не кажется продуктивной попытка выделить одну страну и ориентироваться на нее. Нужно брать конкретные проблемы и сравнивать, насколько их решение на местном уровне эффективно в той или иной стране и почему.
Константин Смирнов
Прежде всего демократические западные страны и страны западного образца. Два условия. Первое – демократический режим в целом в стране. Второе – ощущение гражданами себя налогоплательщиками и буквальное, на чувственном уровне, на подкорке отношение к местному бюджету как к «общему котлу», споры о расходовании которого и есть главное содержание политики. У нас такого отношения нет, мы не платим налоги в общий котёл, мы платим дань более сильному.
Кирилл Страхов
Прекрасный пример – Россия с 1864 по 1918 год: полвека бурного роста земской и городской экономики, культуры и социальной сферы, запущенные реформами Александра II. Стратегическим ресурсом александровских реформ было привлечение общества – в котором только-только было отменено рабство! – к управлению. В сотнях городов России городские школы и больницы, водопровод и электроснабжение, благоустройство и общественный транспорт – это достижения «золотого полувека» городского самоуправления. И хотя бюрократия продолжала конкурировать с обществом за рычаги управления, инспирировала контрреформы, модернизация стала необратимой. Попытки заморозить ситуацию привели к коллапсу государства.
Виталий Черников
Хорошо работает система МСУ или плохо – могут судить только те, кто ею пользуется. Любой внешний наблюдатель рискует впасть в заблуждение. Логичнее говорить о рациональной или не рациональной организации МСУ в той или иной стране. В Европе она скорее рациональна, этому способствует наличие Европейской хартии МСУ. В США насчитывают пять различных вариантов организации МСУ, из которых сегодня на практике используется едва ли три. А вариант с нанимаемым по контракту сити-менеджером является наиболее распространённым (его используют более 70% муниципалитетов, и процесс перехода на эту модель продолжается).
В любом случае, там, где МСУ полновластно (в пределах своих полномочий), финансово независимо от «верхов» формирует свои органы на основе прямых выборов населением, можно говорить о правильном понимании государством роли этого уровня власти в общей системе власти.
Наталия Шавшукова
Хорошо работающее МСУ не возникает само по себе. Хорошо работающее МСУ – это хорошо работающее государство. Что касается других стран, для нас, пожалуй, релевантен опыт соседей – стран Центральной и Восточной Европы.
Работающее МСУ, эффективное и полноправное, есть, например, в Польше. Там, во-первых, МСУ тщательно прописано в законодательстве, в первую очередь в конституции, и не общими фразами в пяти абзацах, а подробно. В Польше приняты специальные законы, закрепляющие полномочия разных уровней власти – наподобие наших районов и поселений, чётко прописана сфера ответственности региональной власти. Одновременно действуют разные органы, фонды, комитеты, которые обеспечивают эффективное взаимодействие на всех уровнях власти. Во-вторых, эффективное МСУ – это МСУ, обеспеченное финансами. Дали полномочия – давайте финансы, и никак иначе. В-третьих, само отношение к МСУ иное, чем в России. В Польше никто не будет сверху вниз смотреть на главу гмины, это важный и ответственный элемент управления, при этом обладающий достаточной автономией.
Где должна пролегать граница полномочий центральной и местной власти?
Сергей Росс
По границе того, что можно назвать внешней политикой. Почти любой вопрос (кроме, пожалуй, собственной политической дипломатии и армии) может иметь свое отражение на местном уровне. При этом дипломатией культурной местные сообщества могут заниматься – возьмём, например, практику городов-побратимов и т.д.
Константин Смирнов
Мировой опыт показывает, что универсальной границы нет и не может быть: везде существуют сложные комбинации, даже одна и та же сфера, например, образование, на одной и той же территории управляется в разных вопросах разными уровнями власти. Придумывать простую схему «это ваше, это наше» не получится, да и не нужно. Для нашей страны первостепенно наделить местное самоуправление такими полномочиями, прежде всего налоговыми, бюджетными и в части управления ресурсами, которые позволят местным управленцам нести ответственность за развитие территории. Например, чтобы привлекать инвесторов, надо иметь большие возможности для налогового манёвра, которых сейчас нет вообще.
Кирилл Страхов
В формулировке вопроса выпало центральное звено – регион (неважно, как он называется: республика, область, земля или штат). Поиск границ полномочий центра и региона, региона и муниципалитета – действительно интересная задача. Но в общем виде она решается просто: центр занимается всеми явно общенациональными вопросами, муниципалитет всеми явно местными, а регион – всеми остальными. Нарушение этой простой логики приводит к ситуации, когда от ЖЭКа и до Госдумы не найдёшь концов, кто и за что отвечает.
Виталий Черников
Нигде. Не должно быть границы. Во всяком случае там, где речь идёт об оказании публичных услуг повседневного характера.
К таковым, конечно, не относятся оборона государства, охрана государственных границ, наука, космос и ряд других общегосударственных функций. С этим органы МСУ не справятся ни по отдельности, ни вместе.
Всё остальное может и должно быть распределено между уровнями власти, исходя прежде всего из доступности таких услуг по месту жительства граждан. Часть этих услуг может «перетекать» с уровня на уровень, если их осуществление будет более эффективным на новом уровне. И опять-таки более доступным для граждан. Это называется принципом субсидиарности.
Наталия Шавшукова
Во-первых, само деление на государственную и местную власть является порочным. МСУ – такая же государственная, публичная власть, как и остальные. Пожалуй, единственное, что хорошего есть в законопроекте о местном самоуправлении в системе публичной власти – его название. Местное самоуправление действительно должно стать частью полноценной публичной власти. Это не означает потери его автономии, но пора перестать воспринимать МСУ как деятельность по распределению дров в сельсовете. Что касается полномочий, они вполне хорошо описаны в нынешнем 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Осталось только обеспечить эти полномочия финансово.
Есть ли у представителей МСУ единая позиция, куда стоит двигаться и какой должна быть система представительства в России?
Сергей Росс
Сейчас я вижу два крупных центра размышления об МСУ со стороны самого МСУ. Первый – официальный, который сконцентрирован вокруг «Общероссийского конгресса муниципальных образований». Их позиция представлена в докладе правительству от 2020 года: большая административная самостоятельность, без политических изменений. Второй центр, условно назовем его демократическим, наиболее последовательно отражён Земским съездом муниципальных депутатов. Их позиция: большая административная самостоятельность может быть достигнута только в результате политических изменений.
Константин Смирнов
Нет, конечно. Есть общая позиция у активных представителей МСУ: надо перестать уничтожать МСУ, дать муниципалитетам полномочия и перестать лишать мандатов независимых депутатов. Но доля этих активных представителей ничтожно мала относительно общего количества депутатов и глав. В подавляющем большинстве случаев муниципальные представительные органы – это фиктивные органы, а главы встроены в вертикаль.
Кирилл Страхов
Нет. Но в обсуждении этих вопросов может родиться новая общественно-политическая сила.
Виталий Черников
Нет. Единой позиции сегодня нет ни у кого. Ни в среде органов государственной власти, ни на уровне МСУ. И пока государственные деятели не создадут условия для обсуждения разных позиций и затем выработки единой позиции – такой позиции мы не увидим.
Как должно быть выстроено взаимодействие муниципальных образований?
Сергей Росс
На основании принципа свободы ассоциаций. Центральной власти будет сложнее получить «единую позицию» или «общее мнение», однако качество дискуссий о реформе МСУ резко возрастёт. «Eдиная позиция» — иллюзия, много позиций – это нормально. Если федеральная власть захочет увидеть (в конечном итоге) продуманную муниципальную реформу, думаю, в её интересах – поощрять появление разных межмуниципальных форм сотрудничества.
Константин Смирнов
На самом деле вопросов, требующих взаимодействия именно муниципальных образований, очень мало. Они, как правило, сводятся к отдельным вопросам землепользования. Это не хорошо и не плохо, это данность – местное самоуправление должно управлять локальными вопросами конкретной территории, и качество этого управления от других муниципальных образований не зависит.
Другое дело – взаимодействие муниципальных деятелей как политиков. Это необходимо развивать, и большие перспективы в этом плане у учрежденного независимыми депутатами Земского съезда. Это взаимодействие требуется для коллективной поддержки независимых депутатов, подвергающихся давлению, которых незаконно лишают полномочий, для коллективных законодательных инициатив, это возможность выносить муниципальные вопросы на федеральный уровень.
Кирилл Страхов
Ответ довольно прост: процесс взаимодействия определяется его предметом. Нужна дорога, которая ведёт в три соседних села? Три общины вскладчину строят дорогу. Нужен мост для обслуживания десяти сёл – они объединяют ресурсы. Нужна вышка спутниковой связи – интересантов будет больше. Только, ради Бога, не надо выстраивать правила взаимодействия сверху – люди сами разберутся, что и как сделать, и справятся с этим лучше чиновников.
Наталия Шавшукова
Муниципальные образования имеют возможность осуществлять межмуниципальное взаимодействие, сливаться, разъединяться, обеспечивать совместно определенные функции на территории, помогать друг другу решать задачи, совместно привлекать инвестиции и развиваться. Но все эти вопросы были актуальны до 24 февраля. Сейчас стоит другой вопрос – каким мы видим МСУ в будущем, когда всё рухнет, а оно уже рушится. Я бы взяла за образец польскую модель, которая по структуре похожа на российскую, но включает в себя чёткие правила, широкую автономию и обязательное финансовое обеспечение полномочий.