В конце 2021 года вышла книга депутата муниципального округа «Гражданка» в Санкт-Петербурге Вадима Сафонова «МСУ – взгляд на реформу. Какой вариант муниципальной реформы больше отвечает на запрос сохранения единства страны». Постоянный автор проекта «Рефорум» Вадим Штепа попросил его ответить на несколько вопросов.
— В декабре прошлого года был принят закон о региональной власти, который полностью встроил её в «вертикаль». Сейчас Госдума рассматривает новый законопроект тех же авторов – о местном самоуправлении. Как вы его расцениваете с позиций муниципального депутата?
— Законопроект выглядит странным. В пояснительной записке авторы утверждают, что «законопроектом подчёркивается правовая природа местного самоуправления – целью самоорганизации граждан признается решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения». Однако из текста следует, что роль местных гражданских сообществ в решении этих вопросов становится ничтожной: главенствовать будут утверждённые сверху стандарты, нормативы и положения. Роль депутатов местного самоуправления также существенно снижается. Основная особенность этого законопроекта – уничтожение любой гражданской инициативы.
Если сегодня в городах федерального значения муниципалитеты имеют собственный бюджет, отвечают непосредственно перед избирателями и решают конкретный набор вопросов (например, в сфере благоустройства дворов), то с принятием этого закона они буду полностью лишены бюджетных полномочий. Муниципалитеты не смогут утверждать, исполнять и контролировать бюджет. Что тогда они будут делать? Просто заседать?
Авторы говорят о необходимости обеспечить «согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан», одновременно исключая большинство граждан из процесса принятия решений, непосредственно их касающихся.
— Сегодня земство – а это, по вашим подсчётам, 200 тысяч человек, – в целом влиятельно?
— Земцы с момента своего появления и до сегодняшнего дня – прежде всего труженики. Их задача – созидание и прогресс на местах. Наиболее уважаемые муниципальные депутаты приходили и приходят не для воплощения каких-то политических идеологий, а для решения вопросов общественных: образование, здравоохранение, общественный транспорт, благоустройство, локальная экология и тому подобное. Их цель – не поход в Кремль, а создание достойных условий жизни в своём селе, в своём городке. В этом суть земства.
Безусловно, влияние муниципальных депутатов на местах огромно. Они реально могут определять настроение людей в своём муниципалитете. Непонимание этого – главная ошибка тех, кто преуменьшает их роль.
— Земский съезд муниципальных депутатов был разогнан. Продолжит ли он работу в каких-то других форматах?
— На самом деле Земский съезд в мае 2021 года состоялся, разогнать его не получилось. Да, несколько делегатов были задержаны полицией, но сам съезд работу продолжил и принял ключевые документы. А осенью 2021 года мы подготовили поправки в первый закон Клишаса-Крашенинникова. И хотя все наши поправки к закону о публичной власти были отклонены Госдумой, Земский съезд по факту был признан как центр выработки решений. Мы договорились сделать нашу работу постоянной и проводить съезды регулярно. Независимо от исхода нынешней реформы, институт муниципальных депутатов сохраняется, а значит, сохраняется потребность их горизонтального взаимодействия и диалога по многим вопросам.
— Мне понравилось определение, данное в вашей книге: субъектом МСУ должна быть признана не «населённая территория», как сегодня, но «местное гражданское сообщество». Однако как реализовать эту идею в условиях, когда местные гражданские интересы всё более игнорируются централистской властью?
— Любая власть, тяготеющая к централизму, стремится к нивелированию общественного мнения. Централизм – это попытка избежать самоорганизации граждан, а эта самоорганизация и является сутью местного самоуправления.
Есть ложное убеждение, что если ограничить возможность самоорганизации граждан, то они начнут маршировать по команде
Есть ложное убеждение, что если ограничить возможность самоорганизации граждан, то они начнут маршировать по команде и ни о чём, кроме циркуляров свыше, не помышлять. Сколько существует общество, столько существует и это заблуждение. Нет самоуправления? Будет клуб шахматистов. Или общество анонимных отцов. Одни будут учить детей играть в шахматы (на деньги или на интерес, в зависимости от местных традиций), другие строить во дворах горки, ставить теннисные столы или футбольные ворота.
Примут закон Клишаса-Крашенинникова, и самоорганизация граждан уйдёт в тень полностью. При этом повсеместно начнутся конфликты, потому что люди будут пытаться решать проблемы сами, без чиновников. Клишас и Крашенинников сознательно хотят создать напряжение, которое рано или поздно выльется в крайние формы возмущения граждан?
— В подзаголовке вашей книги говорится о «сохранении единства страны». Ваша концепция единства отличается от таковой у «Единой России»?
— Можно понимать единство как общее стремление граждан к совершенствованию окружающего пространства. Можно как взаимопомощь или как согласие и добрососедство. А можно иначе – как безвольное соглашательство и готовность массово принимать к исполнению любой приказ без попытки осмысления или обсуждения.
Апологетам «единства» во втором смысле кажется, что только жёсткой рукой, только единством норм, стандартов, требований и уложений можно сплотить народ и оградить страну от центробежных тенденций. Но в России с её великим разнообразием – религиозным, культурным, языковым, национальным, природным и т.д. – подобный подход ведёт только к росту внутренних напряжений.
— Вы пишете о необходимости реформы МСУ и предлагаете много интересных проектов – и местные референдумы, и земские банки, и даже контроль муниципалитетов за природными ресурсами. Однако в нынешних условиях и по новейшим законам мы наблюдаем скорее контрреформу – вместо самоуправления она ведет к централизации. Как выходить из этой ситуации?
— Такой ситуации не нужно допускать. Это мина замедленного действия. Нужно разрабатывать новый закон. В центре этого закона должны быть интересы личности и местных гражданских сообществ. Должны быть гарантированы их возможности. Большой набор возможностей, которыми отдельная община могла бы воспользоваться или не воспользоваться по своему выбору, по своим финансовым возможностям и по своим потребностям.
Многие сегодняшние политики как огня боятся разнообразия. Они не понимают, как можно управлять системой, основанной на разнообразии. Но фокус в том, что местным самоуправлением нет необходимости постоянно управлять. Оно на то и самоуправление. Оно может и обязано действовать автономно. В рамках закона, разумеется, но именно самостоятельно.
Помогать – необходимо, но подменять собой МСУ – прямая дорога к перегрузке органов госуправления
Нет ничего более комичного и расточительного, чем федеральный полицейский, снимающий с ветки трусливого кота или разнимающий двух малолеток, не поделивших песочницу. И то, и другое – вопрос местной дружины или участкового (шерифа). Также и с детскими садами и школами. Зачем государству ими заниматься? Это вопросы местного самоуправления. Нет необходимости туда встревать. Помогать – необходимо, но подменять собой МСУ – прямая дорога к перегрузке органов госуправления, параличу в решении конкретных вопросов и недовольству граждан.
— Одна из главных проблем, которая делает органы местного самоуправления в России почти бессильными – отсутствие собственной финансовой базы, они вынуждены зависеть от дотаций «сверху». Как решать эту проблему? Необходим ли пересмотр Налогового кодекса, который утвердил бы существенный процент налогов, остающихся в муниципалитетах?
— Нужна полная реформа налоговой системы. Необходимы изменения и в Бюджетный кодекс. Мой любимый пример из сегодняшних реалий – налог на доходы физических лиц (НДФЛ). По Налоговому кодексу он федеральный. По факту – региональный, так как в большинстве регионов 100% этого налога зачисляются в бюджет региона. Практически до 15% этого налога – местная часть (местный налог), так как действующее законодательство требует от регионов не менее 15% НДФЛ зачислять в бюджеты муниципалитетов. На практике последнее не соблюдается. Полная каша.
Само понятие «норматив отчислений от налога», которым изуродовано законодательство, противоречит и принципу федерализма, и Конституции, и законодательству, и здравому смыслу. Если есть налог – значит, он должен быть ясно определён, как по уровню: федеральный, региональный или местный, так и по ставке, и по льготам.
Однозначность, ясность, точность определений налогового законодательства – важнейшее условие полноты и своевременности сборов. Оно же определяет и прозрачность налоговой системы, и возможность эффективного контроля. Запутанность российской налоговой системы – едва ли не главная причина многомиллиардных махинаций и коррупции.
— Вы пишете о существующем в обществе «запросе на обновление». В чем именно, по-вашему, он выражается?
— В обществе идёт борьба с внутренними страхами. Многие эту борьбу проигрывают, но желание перемен остаётся. Растёт количество граждан, которые уже устали бояться высказать своё недовольство: экономическими проблемами, наглостью чиновников, ложью, невозможностью добиться даже того, что положено по закону.
Достойная жизнь в своём городе, районе или деревне – самые главные ожидания граждан. И мы всё чаще наблюдаем, как они перерастают в требования.