Какие формы может принимать МСУ: опыт Хабаровского края

Количество моделей организации местного самоуправления велико, но не безгранично. Хабаровский край демонстрирует один из вариантов, как локальные процессы могут протекать в разных частях страны.

В онлайн-дискуссии проекта «Рефорум» 18 ноября прозвучали важные для меня тезисы – о приоритете местных сообществ в определении форм их самоуправления, о максимальном, по возможности, приближении полномочий к местному уровню, о явной чрезмерности размеров государственного и муниципального сектора в экономике. Вывод о невозможности жёсткого общеобязательного подхода к организации местного самоуправления в разных регионах страны – ценный результат нашего общения.

Полезно представить вниманию сообщества некоторые детали, связанные с развитием местного самоуправления на Дальнем Востоке. С одной стороны, это поможет понять, что российское местное самоуправление рановато хоронить. С другой – я рассчитываю на ответные публикации заинтересованных жителей других российских (а может, и не только российских) регионов, которые помогли бы сопоставить конкретные процессы, которые протекают там и здесь. Ведь тотальный алармизм в стиле «всё пропало» легко превращается в дымовую завесу, за которой общество рискует не рассмотреть критически важные детали происходящего.

Например, совсем недавно (в ноябре) политизированная часть хабаровских социальных сетей дебатировала предполагаемую отмену муниципальных выборов на территории края, которая казалась тогда вполне возможной и осуществимой. Речь шла о законопроекте, который в это время находился на рассмотрении в краевой думе – он был посвящён изменению модели избрания глав муниципальных образований в регионе.

Многие участники обсуждения, охваченные эмоциями, явно были не знакомы с содержанием документа, послужившего предметом спора. Болезненность темы сыграла злую шутку: вместо формулиования конкретных требований к способам формирования муниципальной власти самые «громкие» телеграм-каналы искали виноватых в «попрании демократии».

В соответствии с краевым законодательством главы городских округов и муниципальных районов до последнего времени избирались только на прямых выборах, порядок проведения которых устанавливается уставами поселений.

20 октября Постоянный комитет законодательной думы Хабаровского края по вопросам государственного устройства и местного самоуправления внёс на рассмотрение краевого парламента проект закона, который предлагал полностью передать вопрос о порядке избрания глав  муниципальных образований на усмотрение представительных органов самих этих муниципальных образований.

Предполагается, что теперь города и районы смогут сами решить – будут ли их главы избираться на прямых выборах, непосредственно гражданами, или они будут избираться представительными органами данных муниципальных образований (районными, городскими собраниями депутатов). Выбранный вариант (один из двух) должен быть закреплён в уставе каждого муниципального образования. Предложенный порядок вполне вписывается в рамки ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – это одна из тех вариаций, которые, в разных сочетаниях, будут повторяться от области к области в зависимости от регионального законодательства.

Когда законопроект был представлен общественности, он вызвал немалое бурление. Допущение, что главы некоторых муниципалитетов на территории края могут быть избраны не напрямую гражданами, а местными собраниями депутатов (из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса), спустило целую лавину гневных комментариев, адресованных в основном председателю краевой думы Ирине Зикуновой.

К сожалению, общественная волна сопровождалась малым вниманием к конкретике. В момент, когда она достигла пика, я, например, тоже не решился бы активно отстаивать мысль о том, что избрание городского или районного главы местным собранием депутатов – это, в принципе, обсуждаемая модель демократического формирования муниципальной власти. В ней нет ничего такого, что нарушало бы принцип разделения властей.

То, что, что глава избирается «из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией», может вызывать опасения, что пассивное избирательное право может быть нарушено на стадии «конкурсной комиссии». Однако скандальный законопроект не обязывает муниципальные образования вводить у себя именно такой порядок – сомневающиеся вольны оставить у себя прямые выборы. И уж, во всяком случае, «конкурсная комиссия» и всё, что с ней связано, заслуживали того, чтобы быть предметом общественных дебатов наряду с остальными деталями.

Одновременно с законопроектом была опубликована пояснительная записка, где сообщается, что новый закон обеспечит экономию средств местных бюджетов на проведение избирательных кампаний. Вот какие нехитрые мотивы двигали инициаторами текущих изменений – им жалко бюджетных денег. Авторы закона ссылаются и на то, что внесение изменений в муниципальные уставы будет возможно только с учетом мнения жителей соответствующего городского округа, муниципального района, и демократия ничуть не пострадает. По крайней мере, не должна.

В течение ноября в адрес законодательной думы Хабаровского края поступили одобрительные письма от собраний депутатов Охотского, Николаевского, Ванинского, Комсомольского муниципальных районов, а также района имени Полины Осипенко. Пара абзацев письма из Ванино столь хороши, что я процитирую их дословно: «На сегодняшний день у ряда муниципальных образований Хабаровского края предусмотрен безальтернативный способ выборов – напрямую избирателями. Однако закрепление данного способа в качестве единственного не дает оснований считать его более эффективным в решении вопросов местного значения и, соответственно, отвечать истинным потребностям избирателей, так как зачастую такие выборы проходят в зависимости от личных симпатий населения.

Способ избрания главы представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, дает возможность выбора кандидата, который имеет значительный опыт работы в конкретных отраслях народного хозяйства, и может оперативно решать проблемы муниципального образования».

24 ноября закон был принят краевой думой.

Принятая законодательная «новация» отнюдь не нова. Подобный законопроект уже рассматривался региональным парламентом в октябре 2018 года. Тогда инициатором рассмотрения была Комсомольская-на-Амуре городская дума, которая воспользовалась своим правом законодательной инициативы. Формулировки проекта тогда отличались, но по духу он был близок нынешнему – предлагалось, чтобы новый краевой закон позволил устанавливать порядок избрания глав городских округов уставами муниципальных образований в рамках Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Пояснительная записка к законопроекту трёхлетней давности тоже ссылалась на необходимость экономии бюджетных средств. Впрочем, мне и тогда, и сейчас очевидно, что самым важным последствием этих юридических новаций, которые всё-таки были приняты со второго раза, станет существенное повышение роли и значимости местных представительных органов власти.

Муниципальные собрания депутатов в крае получили новые властные полномочия. Во-первых, это проявится на уровне изменения уставов муниципальных образований в части установления порядка избрания их глав. Депутатов допускают немного ближе к формированию правил игры. Во-вторых, там, где избрание районного главы ляжет непосредственно на народных избранников, их значимость возрастёт и в сфере буквального формирования муниципальной власти. В общем, письма с поддержкой, поступившие из районных легислатур, отнюдь не случайны. Конечно, можно заподозрить, что их подписание могло быть инициировано краевыми властями, но это как раз тот случай, когда районных депутатов не нужно было просить дважды.

Конечно, эти изменения повышают требования к качеству депутатского корпуса.

Можно заподозрить, что за всем этим стоит намерение «отключить» прямые выборы, чтобы впоследствии продавливать через районных и городских депутатов заранее согласованные кандидатуры. Кто-то опасается, что новые правила формирования муниципальной власти таят в себе коррупционные угрозы. Хотя по такой логике любое повышение значимости представительного органа таит в себе коррупционную угрозу просто потому, что до этого не было смысла подкупать людей, от которых мало что зависело, а вот теперь от них зависит решение важных вопросов.

Все эти сомнения имеют под собой почву и подлежат обсуждению. Однако при этом ни в коем случае нельзя игнорировать непосредственный, буквальный смысл происходящего. Детали очень важны. И ещё стоит признать, что роль муниципального депутатского корпуса в Хабаровском крае теперь заметно повышается – просто потому, что это вытекает из смысла принятого закона.

Поделиться