Доклад первого постсоветского мэра Калуги Константина Черникова «Концепция развития местного самоуправления в Российской Федерации», опубликованный проектом «Рефорум», весьма содержателен и проективен. Однако той точки, откуда Черников предлагает начать реформирование системы МСУ, уже не существует.
Развитие местного самоуправления в России можно было начинать, пока оно сохраняло свою управленческую автономию. Эта норма зафиксирована в хартии Совета Европы о местном самоуправлении, которую Россия ратифицировала ещё в 1998 году. Однако конституционные поправки 2020 года фактически обнулили её смысл: там сказано, что «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти» (ч. 3 ст. 132). Грань между чиновниками федерального и регионального уровня с одной стороны и мэриями различных городов с другой окончательно стёрлась.
Показательно, что именно в последние годы в российских городах произошла практически полная ликвидация прямой избираемости мэров – они были заменены институтом сити-менеджеров, которые назначаются по принципам вертикали власти.
Получается, те, кто правил Основной закон, создали правовую коллизию. Хартия о местном самоуправлении требует автономии местного самоуправления и признания принципа субсидиарности, согласно которому все основные управленческие вопросы должны решаться на ближайшем к гражданам уровне. Однако конституционные поправки отменили всякую автономию МСУ, а принцип субсидиарности заменили на прямо противоположный: всё за всех решает Кремль.
Отменённый институт: анализ теоретика
Пермский политолог Павел Лузин, анализируя основные смыслы конституционных поправок, подчёркивает, что они фактически отменили местное самоуправление как институт, который представлял собой «основу демократического правления». Именно на уровне МСУ в постсоветские годы складывались практики действительно общественного, основанного на свободной выборности решения локальных проблем. Оно представляло собой главное демократическое препятствие для тех, кто решил выстроить всю страну по вертикали.
Поэтому по муниципальным выборам был нанесен особо чувствительный удар. Изменилась сама структура МСУ – вместо прежних горсоветов и сельсоветов введён единый уровень муниципальных округов, в результате чего жители многих небольших населенных пунктов вообще лишились своего депутатского представительства. (А «оптимизация» здравоохранения и образования привела к тому, что добраться до ближайшей больницы и школы стало проблемой для сотен и тысяч.)
Сторонники свободной избираемости мэров начинают напоминать диссидентов советской эпохи – такова гримаса времени
Местное самоуправление потеряло и остатки своей финансовой самостоятельности. В отличие от других федераций, в России оно лишено права вести собственную налоговую политику, все решения такого рода принимаются только по согласованию с региональной властью, а та их согласует с федеральной. В результате муниципальные бюджеты полностью зависят от дотаций сверху, а их едва хватает на элементарное выживание, даже на простой дорожный ремонт не всегда. Где уж тут рассуждать о «новых локальных брендах», к чему призывают модные урбанисты? Тема современного развития малых городов вообще выпала из повестки дня. «Система слабеет, централизация усиливается», – замечает пермский политолог.
Более того, сегодня, в «послепоправочную» эпоху, пишет Павел Лузин, «требования об автономии МСУ могут внезапно стать призывами к свержению конституционного строя». Сторонники свободной избираемости мэров начинают напоминать диссидентов советской эпохи – такова гримаса времени.
Всероссийское земство: опыт практика
Московский муниципальный депутат Юлия Галямина – известный практик местного самоуправления в России. Она уверена, что в противостоянии чиновничьей вертикали и МСУ мы имеем дело со столкновением властей: «Есть коррумпированные элиты, которые захватили верховную власть в нашей стране, а есть местные, избранные народом депутаты, которые как раз и являют собой живой голос общества».
В мае 2021 года Юлия попыталась организовать в Великом Новгороде Земский съезд муниципальных депутатов из более чем 30 регионов России. Мероприятие было разогнано полицией – как полагает организатор, по приказу из Москвы. Федералам очень не по душе, когда независимые муниципальные депутаты из различных областей и республик собираются и принимают совместные решения – в таком случае конфликт вертикали власти и демократической федерации становится особенно наглядным.
Тем не менее Земский съезд продолжает свою работу, хотя и в онлайн-формате. Муниципальные депутаты на своем сайте обсуждают и комментируют текущие политические события.
Есть недавний и весьма показательный пример силы местного самоуправления. Весной текущего года жители Аяно-Майского района Хабаровского края провели местный референдум против строительства на их территории крупнейшего в мире химического завода по производству метанола. Этот завод собиралась строить китайская компания, и если бы все подобные решения принимались только на уровне центральных властей, московские и пекинские чиновники наверняка бы легко нашли общий язык, совершенно игнорируя ущерб местным жителям и сибирской природе. Однако референдум сорвал эти планы.