С чем мы боремся, когда боремся с коррупцией

В июне «Рефорум» выпустил доклад «Трансперенси Интернешнл – Р» (признана Минюстом иностранным агентом) «70 шагов против коррупции». Месяц спустя авторы и сторонние эксперты обсудили, можно ли счесть доклад дорожной картой, какие ещё есть рецепты строительства системы, свободной от коррупции, и почему сингапурская модель (всех посадить) в России не сработает.

Борьба с коррупцией не равна борьбе с коррупционерами, все антикоррупционные реформы – не про поимку виновных или закручивание гаек, уверена сооснователь «Трансперенси Интернешнл – Р» Елена Панфилова: они про построение системы. И доклад коллег хорош тем, что ясно на это указывает. Победить коррупцию в России в ближайшие 15 лет, видимо, не получится, так что цель предлагаемых реформ –  достижение трёх факторов, снижающих уровень коррупции до приемлемого: обеспечение в стране устойчивого развития, верховенства закона и качества жизни граждан.

Чтобы реформы состоялись, государство из статуса хозяина должно перейти в статус слуги, вспоминает слова Кахи Бендукидзе генеральный директор «Трансперенси Интернешнл – Р» Илья Шуманов: «Карту реформ, которую предложили коллеги, можно реализовывать любой политической силой. Важно, что часть из того, что мы предлагаем, можно реализовывать здесь и сейчас, в краткосрочной и среднесрочной перспективе».

Чтобы реформы состоялись, государство из статуса хозяина должно перейти в статус слуги

Григорий Машанов, редактор доклада, перечислил основные тезисы. Краеугольный камень борьбы с коррупцией – это приватизация предприятий, уменьшение роли государства в экономике, а также то, как устроен законотворческий процесс и борьба за власть. Если непонятно кто даёт деньги политикам, если никого не наказывают за использование админресурса и пр. – сложно говорить о системном противодействии коррупции. Нужна действующая система защиты заявителей, международный опыт предлагает даже платить за такие сообщения. Но рядовые активисты ничего не смогут без информации, а в России сегодня резко сократился объём декларируемых сведений: государство не даёт гражданам информации, которая помогает что-то расследовать. В стране очень много иммунитетов – в том числе у парламентариев. Во многих странах их отменили, так как мандаты покупались ради защиты от преследований. Вопросы вызывает и иммунитет судей. Далее – необходимы внешние оценщики и отдельные органы для борьбы с коррупцией (Сингапур начал реформы с создания антикоррупционной комиссии): нет примеров стран, которые боролись с коррупцией успешно, используя старые, поражённые ею органы. Отдельный пункт – судебная реформа, в Украине поломанная судебная система поломала и антикоррупционные реформы. Больная тема – госзакупки, где соблюдается множество процедур, но результат мало кого волнует. Омбудсмены и Счётная палата должны активно включаться в борьбу с коррупцией. Медиа должны быть сильными и свободными, но при этом все собственники всех медиа (как и НКО) должны быть известны. Наконец, в стране пока нет стимулов для соблюдения бизнесом антикоррупционных требований. Все эти реформы разбиты на три этапа – краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные. Если просвещение населения по поводу коррупции может занять десятилетия, то закон об электронном декларировании можно принять и ввести в действие за год.

Советовать нынешней власти какие-то шаги бессмысленно, но иметь план работ полезно, и нужен набор шагов, которые дадут результат быстро

Далее слово взяли приглашённые эксперты. Финансист Артём Торчинский полагает, что советовать нынешней власти какие-то шаги бессмысленно, но иметь план работ полезно, и нужен набор шагов, которые дадут результат быстро. С отменой иммунитета Торчинский не вполне согласен – «это обоюдоострая история; когда судьи и депутаты лишены иммунитета, это можно использовать против честных и независимых судей». Конкуренцию, по его мнению, можно обеспечить, снизив размер лотов при госзакупках: «Когда у вас учебники закупаются на уровне министерства области или на федеральном уровне, есть повод для коррупции. Иное дело, если ими занимается классный руководитель, это мелкие партии».

Важно построить систему, которая будет не только предотвращать коррупцию, но и возмещать вред от неё, в том числе отдельным людям, полагает директор Центра антикоррупционной политики «Яблока» Алексей Карнаухов. При этом, по его данным, эффективность антикоррупционных агентств не доказана – есть истории успеха, когда после их создания уровень коррупции в стране снижался, но непонятна отдельная роль этих агентств. Вместо этой меры его центр предлагает реформировать совет по противодействию коррупции при президенте. Раскрытие источников финансирования для малых партий и НКО губительно, предупреждает Карнаухов. По его мнению, в докладе недостаточно раскрыто повышение роли парламентов всех уровней, которое обеспечит создание системы сдержек и противовесов, и не хватает экспертизы законодательства.

Для каждого пункта есть десятки и сотни альтернативных вариантов решения

В докладе много элементов, с которыми сложно спорить, комментирует директор Антикоррупционного центра ВШЭ Алексей Конов – про совершенствование ряда систем, например. Главный вопрос – как это делать. Для каждого пункта есть десятки и сотни альтернативных вариантов решения, применяемых разными странами, и нужно смотреть, как эти инструменты работают. Национальный контекст везде разный, при этом почти никто не обсуждает вопросы, связанные с социально-психологическим контекстом. Для чего обществу коррупция, какую роль она играет, какие проблемы, непреодолимые помощью других социальных институтов, она решает?

Есть спорные решения в бесспорных элементах, например в обсуждении закупок, продолжает Конов. Доклад предлагает и дальше детализировать правила и требования, но так мы усложним жизнь добросовестных заказчиков – они и сейчас не могут получить качественные товары и услуги. «Мы упёрлись в то, что хотим придумать единую модель госзакупок. Но совершенно неочевидно, что поход к закупке скрепок и программного обеспечения должен быть един. Во многих странах это комплекс разных систем для разных товаров, работ и услуг». Второй важный момент с закупками – что нынешняя система и большинство предложений по её реформированию исходят из того, что у нас есть конкуренция по всем товарам, работам и услугам. Однако в реальности по разным причинам, в том числе коррупционным, конкуренции почти нет. Третий момент – что госзакупки, возможно, уже не главный канал, по которому государство получает то, что ему нужно. Стоит смотреть на процесс в целом, учитывать и АНО, и субсидии.

Спорен сюжет про отдельные антикоррупционные органы: как правило, именно они быстро становятся максимально коррумпированными

Спорен сюжет про отдельные антикоррупционные органы, солидарен Конов с Карнауховым: как правило, именно они быстро становятся максимально коррумпированными, и США, которые начали свои реформы в ситуации не более светлой, чем российская, обошлись без них. Альтернативным решением могло бы быть распределение антикоррупционных полномочий между разными органами. Что же касается необходимости внешних оценок, то Россия и так их проходит – однако известная оценка ГРЕКО Совета Европы мало влияет на то, что происходит в стране в антикоррупционной сфере. В оценке же ОЭСР, вторую стадию которой Россия никак не пройдёт, есть много спорных узких мест – например, требование отменить деятельное раскаяние (снятие вины с участников коррупционных преступлений, если они способствовали их раскрытию): для России это чуть не единственный инструмент раскрытия таких преступлений.  

Сейчас иммунитет мешает привлекать людей к ответственности, отвечает Григорий Машанов Артёму Торчинскому на его комментарий: эталонный пример – Украина, где судьи отменяют любые реформы, и никто ничего не сможет сделать. Что касается сомнений Алексея Карнаухова в необходимости отдельных антикоррупционных органов, то да, у США и некоторых демократически развитых стран получилось обойтись без них, но там есть свои исправно работающие институты, обеспечивающие прозрачность. Россия ещё долго не будет развитой демократией: «У нас нет четырёхсот лет, чтоб вырастить свой английский газон, нам нужны быстрые результаты, и антикоррупционные агентства могут их обеспечить».

У нас нет четырёхсот лет, чтоб вырастить свой английский газон

 «Мы говорим по Великобританию, Сингапур, США – а я бы ориентировался на нечто более близкое и недавнее, – солидарен с коллегой Илья Шуманов. – Если нам не нравится опыт Украины, давайте говорить об опыте Грузии, где реформы в коротком и среднем шаге получились. Опыт отказа от регулирования и передачи полномочий частным институтам может стать успешным».

В ОЭСР лежит талмуд – 1389 страниц всех известных примеров реализации антикоррупционных инструментов, придумывать ничего не надо, соглашается с Алексеем Коновым Елена Панфилова: достаточно разброшюровать и смотреть, что подходит, как работает. Коррупция многослойна, какие-то инструменты помогут в бытовой коррупции, но никакое просвещение граждан ничего не сделает с коррупцией верхушечной. Доклад «Трансперенси» хорош тем, что предлагает как раз системный подход к предотвращению верхушечной коррупции. В Грузии, упомянутой в качестве истории успеха, такая работа проведена не была, и теперь «мы видим, как вышитые крючком реформы начинают заваливаться: в планах не была затронута верхушечная коррупция, и теперь она прилетела бумерангом назад». Реформы будут работать только в комплексе, на одной платформе.

«Доклад – общие мазки, платформа, приглашение к дискуссии. Но мы упомянули все большие темы, не забыли ничего, что можно обсуждать. А как именно менять и реформировать, можно дискутировать», – резюмирует Машанов. По результатам дискуссии он планирует опубликовать дополнение к докладу.

Поделиться