Урбанистика

Документ впервые за многие десятилетия регламентировал градостроительную деятельность в России. Прежде в таком законе не было необходимости — земля была изъята из гражданского оборота. Как отмечает профессор Высшей школы урбанистики Эдуард Трутнев, с правовой точки зрения градостроительство «было ничем иным, как отношениями между публичными юридическими лицами. А поскольку такие отношения не требовали вмешательства закона, уровень правового регулирования не поднимался выше ведомственных нормативных актов административного характера».

Закон заложил основы подходов к планированию и развитию территорий, определил баланс частных и общественных интересов, экологической безопасности и сохранения историко-культурного наследия, а это, в свою очередь, стало отправной точкой для составления современных генпланов городов. Однако, обращает внимание Трутнев, в законе отсутствовало чёткое указание области и предмета его регулирования и он не утверждал правовых принципов в условиях рынка недвижимости. Индифферентность к рыночным преобразованиям отодвинула закон от реальных процессов и сделало его в значительной степени второстепенным, декларативным и малоэффективным. 

В реальности градорегулирование проходило за счёт других федеральных законов вне сферы градостроительного законодательства: прежде всего речь о Земельном кодексе РСФСР (утв. ВС РСФСР 25 апреля 1991 г. № 1103 1) и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. Документ действовал до принятия Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ.

Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» N 73-ФЗ регламентирует современный подход к памятникам; прежний подобный закон существовал с 1970-х годов. Документ актуализировал правила охраны и использования культурных ценностей, обозначил права и обязанности их владельцев, ввел государственный контроль за памятниками. Он говорит о важности культурного образования и предусматривает ответственность за нарушения, в том числе уголовное наказание за самовольный снос памятников.

Закон стал опорой для современных градозащитных организаций — на момент принятия документа они только начали развиваться.

В сетевых ресурсах, главным образом в «Живом журнале», формируется современная градозащита и различные краеведческие проекты. Появляется сам термин «градозащитник» (раньше их называли «охранниками», «экологами культуры» и т.д.). Слово возникло во время акций против строительства небоскреба «Охта-Центр» компании «Газпром» в черте исторического Петербурга.

На рубеже 2003-2004 годов учреждён историко-культурологический проект о старой Москве «Москва, которой нет», Московское общество охраны архитектурного наследия и другие организации, которые в 2009-м коллективно учредят «Архнадзор». Только появившись, он начал серьёзно влиять на городскую повестку; например, организация участвовала в написании действующей редакции Закона о наследии 2015 года, причём корпус поправок превышал объём самого документа.

В Петербурге примерно в те же годы возник «Живой город» (хотя центром петербургской градозащиты и остаётся городское Общество охраны памятников). В нескольких больших и малых городах в 2010-е годы возникли градозащитные организации по типу «Архнадзора» и возобновились активные отделения ВООПИиК. Тогда же, в 2010-е, появились десятки инициатив прямого действия, которые позволили привлекать волонтёров и средства к восстановлению и поддержанию памятников — это реставраторские проекты «Том Сойер Фест», «Вспомнить все», «Двери с помоек», «Надо сохранить», «Белая башня» и многие другие.

Кодекс — ключевой документ, регламентирующий планирование и застройку территорий в России. Он установил единые правила для разработки и утверждения градостроительных планов, зонирования территорий и контроля за строительной деятельностью, что обеспечило системность и прозрачность в этой сфере.

Процедура планирования стала проще, бюрократические барьеры снизились; процесс согласования проектов стал проще, как и взаимодействия между различными уровнями власти и застройщиками. Благодаря документу вновь появился заказ на градостроительные работы, а значит, и спрос на градостроителей, многие из которых в 1990-2000-е вынуждены были уйти из профессии.

Правда, кодекс предполагает усиление роли крупных застройщиков и девелоперов в ущерб интересам местных сообществ и малого бизнеса. В ряде случаев приоритет стал отдаваться коммерчески выгодным проектам, а не социально значимым и экологически обоснованным инициативам.

До 2008 года в России разрабатывали только генпланы городов — директивные документы, которые служат базой для разработки документации по планировке. С помощью них можно узнать, что, где и в каком объёме построят за определённый период. Генпланы носят узкопрофессиональный характер, их сложно воспринимать рядовым жителям. Мастер-план отличается отличается меньшей детализацией и позволяет выбрать лишь общее направление развития, а также отвечает на вопросы, по каким принципам будет развиваться территория и как она изменится.

Мастер-план Перми стал первым подобным документом в стране. Его создавали с 2008 года по инициативе губернатора Пермского края Олега Чиркунова во время пермской культурной революции, чтобы вовлечь людей в развитие города и предложить не фиксацию территориальных зон, а более гибкий документ, который формирует ценности сообщества. Над мастер-планом работали МАУ «Бюро городских проектов» под руководством Андрея Головина и голландское бюро KCAP Architects & Planners. Они активно привлекали к созданию горожан и сторонних экспертов.

Проект предлагал нестандартные для России подходы к развитию города: например, Пермь должна была отказаться от расширения границ и развивать уже существующие территории, используя их нерастраченный потенциал. На основе мастер-плана в том же 2010-м создали генплан Перми. Документ так и не был реализован, но оказал огромное влияние на изменение подхода к развитию территорий и работы с местными жителями. Затем мастер-планы стали общим местом среди госзаказчиков — они оказались применимы для неолиберальных, а потом авторитарных нужд.

В рамках федеральных проектов, которые финансируются из средств финансового института развития в жилищной сфере России «ДОМ.РФ», заказывают мастер-планы агломераций. Но когда инициатива подобных проектов идёт не от города, а от государства, мастер-планы становятся выгодны в первую очередь заказчику, а не горожанам.

Некоммерческий образовательный институт «Стрелка» — важный актор в изменении ландшафта российских городов. Он был открыт по инициативе бизнесмена Александра Мамута, основателя бренда Yota Сергея Адоньева, основателей архитектурного бюро Wowhaus Дмитрия Ликина и Олега Шапиро, а также основателя журнала «Афиша» Ильи Осколкова-Ценципера. Они стремились лишить лужковские власти монополии на градостроительство и сделать процесс принятия решений в городе более прозрачным и с большим числом новых игроков.

«Стрелка» предлагала бесплатное постдипломное образование в области архитектуры, дизайна, урбанистики и медиа. Программу первого года разрабатывал всемирно известный архитектор и профессор Гарварда Рем Колхас. Помимо образовательных программ, «Стрелка» должна была заниматься вопросами городского развития в широком смысле — приглашать западных экспертов и стать первой площадкой для дискуссий с участием власти, архитекторов и горожан, катализатором городской политики.

Институт выполнял и разовые консалтинговые проекты — например, участвовал в проекте обновления парка Горького. В 2013 году появилось коммерческое крыло — КБ «Стрелка». В 2015-м оно выиграло тендер на 922 млн рублей на разработку стандартов благоустройства улиц Москвы по программе «Моя улица», а затем заключило контракт с АИЖК на 3,8 млрд рублей по благоустройству более 235 общественных пространств в 40 городах России. В 2020 году институт запустил программу для мэров ста крупнейших городов России, разработанную в соответствии с международным стандартом Master of Public Administration. Тогда же ВЭБ.РФ купил долю КБ и начал диктовать свои условия.

Через два дня после начала полномасштабного вторжения России в Украину, 26 февраля 2022 года институт объявил, что прекращает работу на неопределённый срок. Государство стало фактически главным и единственным заказчиком КБ.

К середине 2010-х чиновники поняли, что быстрые и недорогие изменения нравятся горожанам, и сделали урбанистику своим инструментом. На эту сферу активно выделяют деньги, появляются государственные программы по благоустройству городских территорий. Кульминацией становится Всероссийский конкурс лучших проектов создания комфортной городской среды — с 2018 года он проходит по поручению Путина.

В конкурсе участвуют города с населением до 200 000 человек, исторические поселения федерального и регионального значения. Среди дальневосточных населённых пунктов — малые города (до 250 тысяч жителей), городские и сельские поселения, не имеющие статуса города и с численностью населения от 5 тысяч человек. По итогам семи конкурсов выбрано 800 проектов-победителей. Из госбюджета на их реализацию выделили почти 55 миллиардов рублей.

Федеральный закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий», неофициально названный законом «о комплексном развитии территорий» или «всероссийской реновацией», был направлен на избавление от ветхого и аварийного жилья и облегчал процедуру изъятия жилья у собственников. Отдельный закон о реновации приняли в Москве за 3 года до того. Федеральный документ повлёк за собой так называемую программу реновации и ожесточенные споры, а также многочисленные пикеты и митинги.

Эксперты указывают на множество слабых мест закона. Собственники жилья могут проголосовать за включение дома в программу (необходимо 2/3 голосов) или исключить свой дом из программы (за это должны проголосовать больше 1/3), однако процесс будет тянуться месяцами, из-за чего характеристики проекта могут измениться уже после торгов и составления бизнес-плана. А это неизбежно наложит отпечаток на экономику проекта и его архитектурные решения.

Кроме того, под реновацию автоматически попадали многие объекты, представляющие архитектурную ценность: в одной только Москве, где региональный закон о реновации был принят тремя годами ранее, в 2017 году в списке домов под снос было 270 исторических зданий. Урбанисты обращают внимание на грубое перекраивание городской ткани и городских сообществ, а также на увеличение высотности в домах, которые придут на смену снесённым зданиям; эти процессы называют «бомбой замедленного действия», поскольку они неизбежно увеличивают риск социальной сегрегации и нагрузку на все городские инфраструктуры.

Фото Varlamov.ru

К началу 2020-х государство практически подмяло под себя урбанистику и задавило муниципальные движения. Многие яркие активисты уехали или перестали заниматься урбанистикой. Соучаствующее проектирование, которое пытались внедрять при проработке больших проектов в начале 2010-х, тоже практически сошло на нет. Мастер-планы свелись к набору единичных быстрых проектов. Долгосрочные перспективы через эти документы увидеть сложно: урбанистам всё труднее закладывать проекты на большие сроки и последовательно улучшать среду. Благоустройство при этом продолжает оставаться инструментом, удобным властям.

Начало полномасштабной войны России с Украиной ещё сильнее осложнило работу с городской средой. Прервались сотрудничества с зарубежными бюро и институциями, стало меньше выбора в подборе строительных материалов. Из больших образовательных институций, например Высшей школы урбанистики, ушли многие сотрудники и преподаватели, несогласные с патриотической политикой ВШЭ. При этом темпы строительства жилья и инфраструктурных проектов не снижаются, а интерес государства к этой сфере только возрос. 29 февраля 2024 года Владимир Путин лично предложил создать 200 мастер-планов для городов РФ.