2022-й разрушил многое, что мы все строили годами; не найдётся ни одной НКО или низовой инициативы, которая не попала под удар из-за войны и репрессий. Сегодня мы можем оценить этот ущерб и попробовать понять, какие точки роста остались в России и как мы можем помочь их развитию из-за рубежа. 19 декабря в Reforum Space Vilnius прошла презентация двух докладов о состоянии и векторе развития гражданского общества. Первый – это Индекс устойчивости организаций гражданского общества, второй – «Местная Россия» от организаторов Земского съезда. Мы публикуем конспект дискуссии.
Марина Скорикова, координатор Reforum Space Vilnius
Агентство США по международному развитию подсчитывает Индекс устойчивости гражданского общества уже 18 лет в более чем 60 государствах мира. По оценке от 1 до 7, где 1 – очень хорошо, а 7 – очень плохо, оцениваются 7 параметров гражданского общества: правовая среда, организационный потенциал, финансовая жизнеспособность, адвокация, предоставление услуг, отраслевая инфраструктура, репутация и имидж.
В экспертной группе, которая готовила доклад, было 12 человек из разных сфер гражданского общества. Самая большая дискуссия была о том, что вообще считать гражданским обществом. Кто-то говорил, что это могут быть только независимые организации, кто-то предлагал включать и благотворительные организации, которые работают с государством и на государственные гранты. А что делать с теми провластными инициативами, кто переключился с помощи малоимущим на помощь мобилизованным и собирает на одежду и медикаменты для солдат армии-агрессора, так называемыми GONGO? В результате все три категории были учтены в Индексе, но основными объектами исследования были, конечно, независимые, в том числе правозащитные инициативы. Кстати, Общественная плата тоже недавно выпустила свой доклад о невероятном подъёме гражданского общества, где главным индикатором был «патриотический консенсус» и куда вошли только эти самые GONGO.
Общий балл получился умеренно плохой, 5,1. И так как разрыв между параметрами заметный (в одном случае целых 3 пункта), те, кто занимается адвокацией, сочли средний балл слишком оптимистичным, те, кто занимается созданием низовых коалиций, наоборот, радовались, как хорошо гражданское общество научилось работать под давлением.
Оценка правовой среды в Индексе начала падать ещё в 2018-м. Организационный же потенциал устоял, потому что организации гражданского общества традиционно работали вопреки государству. Вызовами 2022 г. стали недостаточный кадровый потенциал из-за двух волн миграции, блокировка основных социальных платформ; любое представительство стало невозможным, так как любые публичные заявления под запретом.
В любом случае Россия, вероятно, в последний раз попадает в список стран, для которых Индекс считается: хотя общий балл не катастрофический, один из показателей – правовая среда – достиг 6,8, и места для шага (0,5 пунктов) просто не осталось.
Итак, ситуация: отток людей, запреты, провел правовой среды, и одновременно накоплен огромный социальный капитал – помните доклад «Социальные проекты, которые изменили Россию. Вдохновляющие истории десятилетия (2012-2022)» от «Теплицы»? Как на этом фоне ощущает себя местное самоуправление, и может ли оно стать точкой роста для гражданского общества?
Виталий Боварь, депутат МО «Владимирский округ» (Санкт-Петербург), организатор Земского съезда
Полагаю, да: один из позитивных и притом распространённых запросов россиян – это запрос на самоуправление и демократию. Он виден уже несколько лет: вспомним протесты в Хабаровске, Шиесе, Куштау, Екатеринбурге. И это не сформированный запрос на институты, как в Германии и Франции: люди в России хотят, чтобы от них что-то зависело на самом прикладном, низовом уровне. Этот запрос надо осмыслять, работать с ним, и наш Земский съезд пытается это делать, пробуем устанавливать контакты с независимыми мундепами из разных регионов.
То, что понимается под оппозиционностью в столицах, может не совпадать с региональным пониманием, но в основе сопротивления одно и то же: неприятие коррупции, желание более справедливой мирной жизни. Важно обращать внимание на регионы, на горизонтальных лидеров – может быть, они не смогут повести за собой миллионы, но точно смогут сформирвоать вокруг себя сообщества, выдвигаться на выборах, побеждать на них и помогать строить устойчивую демократию.
Доклад – выжимка из наших обсуждений на 12 круглых столах. Я надеюсь, что в разговоре о реформах вопрос МСУ будет не в конце длинного ряда прочих преобразований, а займёт в этом ряду своё важное место. Предложения доклада звучат предметно и конкретно, я хотел бы лично поучаствовать в их реализации.
Хельга Пирогова, муниципальный депутат, Новосибирск
Большая проблема, что многие в принципе не понимают, кто такие депутаты, чем отличается местное самоуправление и муниципальное, какие у них полномочия, чем мундепы отличаются от других чиновников. Например, доклад критиковали за отсутствие экономической модели. Но доклад про муниципальное самоуправление, а распределение налогов – это иной уровень власти, это не вопрос для рассмотрения местными депутатами и активистами. Депутат распоряжается теми деньгами, которые уже есть в муниципалитете. Он не отвечает за то, сколько налогов оставлять в муниципалитете или регионе. Он может написать запрос, громко сказать, что это несправедливо, но не более.
Елена Котёночкина, председатель совета депутатов Красносельского муниципального округа, Москва
Эту ситуацию надо в корне менять. Нам в какой-то момент в любом случае придётся проговаривать финансовую составляющую, потому что полномочия, которые мы просим, невозможны без определённого обеспечения ресурсами, и фискальная реформа должна быть основной частью реформы МСУ. В докладе «Нормальная Россия будущего» Фёдор Крашенинников и Владимир Милов пишут, что 30% налогов, которые собираются в регионе, должны оставаться в муниципальных образованиях – и я считаю эту цифру оправданной. Причём оставаться не в виде субсидий, когда федеральный центр собирает налоги, а потом распределяет их, применяя технологию регионального выравнивания. В этой ситуации у федерального остаются деньги на исполнение своих социальных функций и обязательств, на финансирование инфраструктурных проектов, здравоохранение, образование – а вот денег на войну уже не остаётся.
В Европейской хартии местного самоуправления написано, что полномочия должны делегироваться не сверху вниз, а снизу вверх, от муниципального уровня на региональный. Это значит, что МСУ передаёт функции на уровень выше, региону, только если не справляется (например, со строительство электростанции). Центр же занимается общефедеральными вопросами. В России всё наоборот. Хартия, хоть и была ратифицирована, никак не использовалась на практике и не упоминается в 131 федеральном законе «О местном самоуправлении»; когда Россия вышла из Совета Европы после начала войны, она вообще отказалась от положений хартии. В будущем эту хартию нужно обязательно принять, возможно, адаптировав её к российским реалиям.
Я слышу много рассуждений о том, должно ли МСУ быть самостоятельным или же встроено в публичную власть, но нам до этого далеко. У нас всё плохо с гражданским обществом, а с МСУ ещё хуже: оно не является институциональной точкой опоры, людям не к кому обратиться за защитой своих прав. А законопроект, который предложили Павел Крашенинников и Андрей Клишас, практически упраздняет МСУ: округа сливаются, ослабляется представительная функция МСУ; система становится одноуровневой, глава региона вправе лишать полномочий избранного главу муниципалитета или администрации. Пока проект не принят, но думаю, всё это нам предстоит.
Марина Скорикова
Когда мы обсуждали с Юлей Галяминой актуальность доклада, она говорила, что муниципальная система, МСУ – единственная точка роста для гражданского общества, так как процессы внутри своего дома, двора, города человек может ощутить, буквально потрогать руками. Как МСУ может в реальности стать точкой, где российское общество перестанет быть аполитичным?
Елена Котёночкина
Всё это возможно, если у МСУ будут полномочия, если люди поймут, что могут избирать начальника полиции, судей, прокуроров, решать на местах вопросы здравоохранения, образования. Сейчас МСУ такие вопросы не решают. Даже те муниципалитеты, которые живут по 131 ФЗ, не могут подать в суд на решения, не исполненные исполнительной властью (то есть теоретически могут, но суд может решить, что депутаты не являются пострадавшей стороной). Это надо менять. Но люди должны и потребовать этих возможностей.
Марина Скорикова
Вспоминаю популярную программу Open World «Федерализм и местное самоуправление»: американские эксперты за 10 дней показывали, как между собой связано устройство институтов, которые обеспечивают стабильность общества (судов, например) и возможностями выбрать на местном уровне пожарных или полицейских.
Хельга Пирогова
20 с лишним лет людям говорили, что ничего трогать не надо, и люди привыкли. У них нет даже понимания, что что-то можно делать, на что-то влиять. Вместо клумбы сделали парковку или наоборот – неудобно, но что попишешь, власти виднее. Кому-то, возможно нам, придётся учить людей интересоваться жизнью вокруг них и доказывать им, что они что-то могут. Это может быть важнее, чем замена депутатов на местном уровне. Была смешная история: когда член КПРФ стал главой администрации в одном из городов Новосибирской области, все обрадовались, что единороссов наконец сменят – а потом оказалось, что людей нет, менять не на кого.
Марина Скорикова
Потому и надо мотивировать людей, чтоб они хотели в эту сторону думать. Разговаривать с ними, в том числе из-за рубежа. Советовать отсюда сложно, но мы не можем и перестать работать. Мы и выехали, чтобы продолжать делать то, что делаем.
Виталий Боварь
Хорошая история – обсуждать то, что наработано внутри России, чтобы не сбивалась оптика из-за того, что мы всё дольше вовне. Очень важно найти, вокруг чего мы можем объединиться – ведь когда были протесты на Шиесе, никто не изучал, с кем конкретно рядом протестует против строительства мусорного полигона; люди делали общее дело.
Мы исходим из того, что если дать людям право политически самореализовываться одномоментно и в разных сферах, это приведёт к позитивным изменениям в обществе.