Рубрики
Мнения

Пенсия и Конституция: нужны ли социальные гарантии в главном законе страны

Принятая российская Конституция стала стала одной из самых социально ориентированных в мире. Так ли это необходимо – отвечает автор телеграм-канала «Конституция здорового человека».

Главное:

  • В международной практике перечень социальных прав и гарантий, реализуемых государством, может быть отражен в конституции, а может и не быть.
  • Задача конституции – создание правил, по которым работает демократия. Они мешают группе лиц захватить власть и создают условия для политической конкуренции и возможности граждан определять политику страны.
  • В Основном законе нужно указывать не прописные истины, за которые выступают все (бесплатное образование и медицина), а демократические механизмы, которые заставят государство реализовать пожелания граждан.

Единственный позитивный элемент конституционной реформы, начавшейся в России в январе 2020 г., – расширение социальных прав граждан. Новая версия Основного закона гарантирует гражданам зарплату не ниже прожиточного минимума, индексацию пенсий не реже раза в год, обязательное социальное страхование и т. д. Все это прописано теперь в ст. 75 Конституции.

Некоторые социальные поправки внесены в другие части Конституции, а многие социальные права уже и так в ней были (ст. 37-43): право на образование, медицинскую помощь, жилье, социальное обеспечение и т. д. В итоге российская Конституция стала стала одной из самых социально ориентированных в мире.

Насколько важны все эти поправки? Необходимо ли их прописывать в Конституции? И что будет, если этого не сделать?

Давайте посмотрим, как эти вопросы решают другие государства. Их опыт поможет определиться с социальными гарантиями в будущей российской Конституции.

Очень большой перечень социальных прав содержится в конституции Италии. Государство там «покровительствует материнству, детям и молодежи» (ст. 31) и «гарантирует бесплатное лечение для неимущих» (ст. 32). Начальное образование провозглашено бесплатным «по меньшей мере в течение восьми лет», а «способные и достойные ученики, даже если они лишены средств, имеют право перехода на высшие ступени обучения».

Кроме того, гарантированы зарплата, достаточная для обеспечения «свободного и достойного существования», и отдельно сказано, что каждый, кто не способен к труду и лишен необходимых средств к существованию, «имеет право на поддержку и социальное обеспечение».

В главном законе Франции – конституции 1958 г. – нет ничего про социальные права. При этом составной частью нынешней конституции является преамбула конституции 1946 г. И этот документ дает крайне скромный перечень социальных гарантий. Всем гражданам гарантирована «охрана здоровья, материальное обеспечение, отдых и досуг». Кроме того, человек, который не может трудиться, имеет право на необходимые для его существования средства. Плюс к этому провозглашен равный доступ к образованию. Вот и все.

Наконец, конституция Германии провозглашает совсем небольшой перечень социальных прав и гарантий. Там лишь указано, что «под надзором» или «под наблюдением» государства находятся воспитание детей и школьное образование. При этом гражданам не гарантированы ни пенсии, ни пособия, ни бесплатное здравоохранение и образование.

В целом можно заметить, что конституции европейских стран хоть и уделяют внимание социальным правам, но обычно вкратце и мимоходом. Если в российской Конституции социальным правам посвящено семь статей Конституции в старой версии плюс ст. 75 в путинской редакции, то в некоторых европейских конституциях могут обойтись буквально парой статей (в Германии – ст. 6-7, во Франции – три абзаца).

При этом мы видим, что на практике социальные права немцев или французов защищены намного лучше, чем аналогичные права граждан России.

Еще интереснее изучить конституции Великобритании и США. Дело в том, что в них не сказано ни слова (!) про социальные права и социальные гарантии.

Конституция Великобритании – это не единый документ, а группа правовых актов. Средневековые конституционные документы (Великая хартия вольностей 1215 г., Habeas Corpus Act 1679 г. и др.) затрагивают только личные и политические права: свободу религии, свободу слова, право избирать и т.д. Там нет идеи о том, что государство должно обеспечивать достойный уровень жизни граждан. Что касается более современных конституционных актов (Акты о Парламенте 1911 г. и 1949 г., Акт о Палате лордов 1999 г. и др.), то там и вовсе все внимание уделено работе высших органов власти.

Аналогичную картину мы видим в американской конституции. Собственно конституция США рассказывает только об устройстве и взаимодействии высших органов власти. Зато к ней есть своеобразное дополнение – Билль о правах 1789 г. Этот документ включает так называемые «поправки» к конституции (по смыслу это скорее дополнения). В них прописаны основные права и свободы американцев. Но здесь опять же прописаны только личные и политические права граждан: свобода слова и религии, право на ношение оружия, право на суд присяжных и т.д. Ни эти, ни последующие поправки и дополнения к американской конституции ничего не говорят о пенсиях, пособиях, доступу к образованию, здравоохранению и другим социальным благам.

Кто-то может подумать, что здесь кроется разгадка отличий в политике этих государств. Исторически страны континентальной Европы – более социальные, а США и Великобритания – более капиталистические и рыночные.

Однако, как мы видим, даже в социально ориентированной Германии конституция ничего не говорит про пенсии и пособия. Но есть даже еще более интересный пример – это Швеция.

В Швеции, как известно, существует одна из лучших в мире систем социального обеспечения. Поэтому, казалось бы, там конституция должна уделить особо внимание этим вопросам. Но нет, ничего подобного.

Шведская конституция, как и британская, включает не один, а нескольких документов: Акт о престолонаследовании 1810 г., Акт о форме правления 1974 г. и несколько других. Все они подробно описывают форму правления, взаимоотношения короля, парламента и правительства, гарантии свободы слова и многие другие вопросы.

Однако во всем этом многообразии социальные вопросы практически отсутствуют. Только в Акте о форме правления мимоходом упомянуто, что государство «обязано обеспечить всем право на труд, жилище и образование» и «содействовать социальному обеспечению, безопасности и хорошим условиям жизни» (гл. 1, § 2), а «все дети, которые охвачены всеобщим школьным образованием, имеют право получать это образование бесплатно в общей школе» (гл. 2, § 21).

Т.е. в конституции Швеции не сказано ни про одну из тех мер социальной поддержки, которые это государство применяет на практике.

Почему шведы так мало уделили внимания социальным правам? И почему, несмотря на это, социальные права там защищены гораздо лучше, чем в России, где принята настолько социально ориентированная Конституция?

Объяснение достаточно простое.

Основная задача конституции – это создание правил, по которым работает демократия. Данные правила мешают одному человеку или небольшой группе лиц захватить власть и одновременно создают условия для политической конкуренции и возможности граждан определять политику страны.

Разные конституции справляются с этим по-разному. Скажем, российская Конституция создает систему власти, где почти все значимые полномочия сосредоточены в руках президента. Он может назначать судей, формировать правительство и блокировать неугодные решения парламента. В итоге граждане России почти никак не могут повлиять на принятие государственных решений (в том числе по социальным вопросам).

Большинство же европейских конституций распределяют полномочия между разными людьми и органами власти. Делают они это разными способами, главный из которых – парламентская форма правления (парламент формирует правительство и контролирует его работу). В результате один человек не может захватить власть, как это происходит в России, а граждане могут поменять руководство страны, если его политика их не устраивает.

И – внимание! – если у граждан есть такая возможность, то нет и нужды прописывать в конституции социальные права.

Если большинство граждан хочет, чтобы в стране были высокие пенсии, пособия по безработице и бесплатное образование, они проголосуют за партию, которая все это предлагает. А партия, придя к власти, будет проводить политику, отвечающую пожеланиям граждан.

Таким образом, главное в Конституции – дать гражданам возможность влиять на государственную политику.

Чтобы понять эту не самую тривиальную мысль, прочитайте приведенные ниже нормы и подумайте, нужно ли их прописывать в Конституции:

– Убийство и кража являются преступлениями и должны наказываться по закону.

– Супруги имеют право на развод, если они не хотят больше состоять в браке.

– Государство должно регулировать безопасность на дорогах и с этой целью создает правила дорожного движения.

Такие нормы не прописывают в конституции, тем не менее они действуют почти в любой стране. Просто большинство людей в современном обществе согласны с ними, а значит, такие нормы будут во всех демократических и даже во многих авторитарных странах.

То же самое происходит с социальными правами граждан. Практически все выступают за бесплатное школьное образование и скорую помощь, зарплату не ниже прожиточного минимума, пособия по беременности и родам, пенсии по возрасту и инвалидности. А если все согласны, то нет нужды прописывать все это в конституции. Важнее прописать в конституции демократические механизмы, которые заставят государство реализовать эти пожелания граждан.

Что делать? Какой же подход лучше применить в России? Итальянский (с подробным перечнем социальных прав) или шведский (без социальных прав, раз уж они не так важны в конституции)?

На мой взгляд, для России более оптимальным будет итальянский вариант, и в нынешней либо будущей российской Конституции все же стоит прописать социальные права.

Это звучит странно – вроде бы я только что доказывал обратное. Но для этого есть определенные причины.

Дело в том, что в любой стране большинство граждан слабо разбирается в конституционном праве. Конституция для людей – это не инструкция по работе государственных органов, а скорее манифест, провозглашающий важные для общества ценности. Отсюда возникло и весеннее обострение 2020 г., когда все политические силы стали требовать прописать в Конституции то, что им дорого: националисты – роль русского народа, православные – Бога, левые – права трудящихся и т. д.

Тем, кто будет писать и принимать будущую российскую Конституцию, следует учесть эти общественные настроения. И без социальных прав тут не обойтись. Иначе граждане, не искушенные в конституционализме, начнут рассуждать в духе: «Вот в путинской конституции было и про пенсии, и про зарплаты, и про отпуска. А эта новая конституция только про какие-то никому не нужные выборы и органы власти. Какой мне с нее толк?»

Чтобы этого не произошло, в новую Конституцию все-таки стоит добавить пункты, посвященные социальным правам граждан. Как мы видим, отсутствие этих прав никак не повредит Конституции (см. Швецию, Великобританию и США), но и наличие этих прав тоже будет совершенно безвредным (см. Италию). Если в большинстве современных государств есть общественный консенсус по этому поводу, то Конституция никак не пострадает от таких норм.

Соответственно, разумным будет действовать по следующему принципу: «От этих норм ни жарко, ни холодно, но гражданам будет приятно, если мы их пропишем».

Итак, демократия и социальная политика, как правило, идут рука об руку. Однако в этой паре демократия первична, а социальная политика – вторична. В развитой демократии неизбежно будет развитая социальная политика, поскольку в обществе есть запрос на нее. Поэтому сами по себе социальные вопросы не столь принципиальны, чтобы их прописывать в Конституции.

Тем не менее, если мы хотим, чтобы будущая российская Конституция была принята гражданами, в ней стоит прописать ряд базовых социальных прав, которые либо уже есть в нашем Основном законе, либо отвечают запросу граждан. Все это не повредит будущей демократической Конституции, а наоборот – укрепит желание граждан ее поддерживать.

Автор – юрист, преподаватель.

Поделиться

Подписка на рассылку проекта РеФорум